I OSK 1128/20

SENTENCJA Dnia 9 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 35/19 w sprawie ze skargi P.Z., R.M., P.M., A.U. i M.N. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 35/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.Z., R.M., P.M., A.U. i M.N. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku, umarzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Wojewody [...] solidarnie na rzecz P.Z., R.M., P.M., A.U. i M.N. sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł (pkt 3); zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz P.Z., R.M., P.M., A.U. i M.N. kwotę 648 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez stwierdzenie, że w toku prowadzonego postępowania organ pozostawał w bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Wojewoda [...] podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, informował strony o nowym terminie zakończenia postępowania, a wyznaczony przez organ drugiej instancji termin do załatwienia sprawy został jedynie nieznacznie przekroczony; 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej w łącznej kwocie 5.000 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący motywów przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżących, w tym przesłanek skutkujących przyznaniem jej w łącznej wysokości 5.000 zł; 4. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie orzeczenia bezczynności organu o charakterze rażącego naruszenia prawa oraz przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09 i 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się do aspektu procesowego i materialnego wyroku – niedostatecznego wyjaśnienia motywów przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie, o czym będzie mowa poniżej. Zatem wyrok Sądu pierwszej instancji nie wymykał się spod kontroli instancyjnej, bowiem uzasadnienie wyroku jest kompletne. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że bezczynność lub przewlekłość jest oczywista, jej trwanie jest relatywnie długie, a bierność aparatu administracyjnego w załatwieniu sprawy nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zatem oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku jego zakończenia, lecz także okoliczności, a także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do załatwienia sprawy. Z sytuacją rażącej bezczynności mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda [...] otrzymał akta administracyjne w dniu 24 sierpnia 2018 r., natomiast pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte w dniu 15 marca 2019 r., a więc po ponad sześciu miesiącach od otrzymania akt administracyjnych, zaś decyzja została wydana w dniu 23 września 2019 r. W świetle miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, według przepisów k.p.a., trudno odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, który uznał bezczynność organu za rażące naruszenie prawa. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w w/w przepisie wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje luzem decyzyjnym. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że luz decyzyjny sądu cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, LEX nr 3198477). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyznał solidarnie pięciu skarżącym sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł, stwierdzając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy organu) i posłuży nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim wynagrodzi stronom wadliwe działanie tego organu. Wobec wskazanej wyżej dyskrecjonalnej władzy Sądu w tym zakresie, umotywowania wysokości przyznanej sumy pieniężnej, jak również nieprzekroczenia wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. zasad, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym zakresie również należało uznać za zgodne z przepisami prawa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).