II OSK 1503/09

TEZY 1) Skoro art. 190 Ord. gm. pow. woj. został wprowadzony do porządku prawnego w tym celu, aby wyeliminować kolizje niektórych interesów, to nie można uznać za prawidłową taką interpretację tego przepisu, która uznaje że radny całkowicie wypełnił swe obowiązki przez samo zgłoszenie rezygnacji z pełnionej funkcji, a kontynuowanie działalności realizującej tą funkcję nie ma żadnego znaczenia dla prawnej oceny sprawowania mandatu radnego przez taką osobę. 2) Skoro istota uregulowania zapisanego w art. 190 Ord. gm. pow. woj. nie jest ustalenie obowiązku zgłaszania rezygnacji (zrzeczenia się), lecz - zaprzestanie pełnienia funkcji kolidującej z mandatem, to radny niweczy skutki prawnej swej rezygnacji z funkcji kontynuując faktyczne wypełnianie tej samej funkcji. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego oraz J. J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 536/09 w sprawie ze skarg J. J. F. i Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasadza od Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., II SA/Sz 536/09, oddalił skargi J. J. F. i Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: a) Przed wyborami przeprowadzonymi w dniu 12 listopada 2006 r. J. J.F. pełnił funkcję Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie (powoływanego w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "WFOŚ i GW"). W wyniku tych wyborów powszechnych J. J.F. uzyskał mandat radnego Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego i w dniu 28 listopada 2006 r. złożył ślubowanie. WFOŚ i GW. b) J. J. F. w dniu 16 lutego 2007 r. w piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Nadzorczej WFOŚ i GW złożył rezygnację z pełnionej funkcji. Rada Nadzorcza WFOŚ i GW podjęła w dniu 21 marca 2008 r. uchwałę nr 8/08 w sprawie wniosku o odwołanie członków zarządu WFOŚ i GW, w tym J. J. F.. Natomiast Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego podjął w dniu 31 marca 2008 r. uchwałę nr 358/2008 w sprawie odwołania członków Zarządu WFOŚ i GW, postanawiając w § 1 uchwały odwołać z pełnionej funkcji J. J. F.. c) Wojewoda Zachodniopomorski wezwał Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego J. J.F. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania (art.86 a ust.1 u.s.w.). Zgodnie z art.415 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - w brzmieniu nadanym przez art.1 pkt 132 b ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie Prawa ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz.954 z późn. zm.) funkcji członka zarządu wojewódzkich funduszy nie można łączyć między innymi z mandatem radnego województwa. Na J. J.F. spoczywał obowiązek zrzeczenia się funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art.190 ust.5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 z późn. zm. dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj."). W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że J. J. F. w okresie od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. łączył mandat radnego Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z funkcją członka Zarządu WFOŚ i GW . Radny uczestniczył w posiedzeniach Zarządu i pobierał z tego tytułu wynagrodzenie, czym naruszył art.415 ust.2 Prawa ochrony środowiska. W dniu 28 lutego 2009 r. bezskutecznie upłynął 3-miesięczny termin do podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu J. J. F.. d) Ponieważ Sejmik nie podjął powyższej uchwały pomimo wezwania, Wojewoda powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 2 marca 2008 r. Następnie wydał zarządzenie zastępcze z dnia [...] marca 2009, nr [...] (art.86a ust.2 u.s.w.) na podstawie art.86a ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1590, dalej powoływana jako "u.s.w."). Organ nadzoru stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego J. J. F. z powodu niedozwolonego łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚ i GW. e) Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie na powyższe zarządzenie zastępcze wnieśli J. J. F. oraz Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego. J. J. F. zarzucił Wojewodzie Zachodniopomorskiemu: 1) dokonanie błędnej wykładni art.190 ust.5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ord.gm.pow.woj., tj. uznanie, że złożenie przez skarżącego w dniu 16 lutego 2007 r. na ręce Przewodniczącego Rady Nadzorczej WFOŚ i GW rezygnacji z funkcji Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚ i GW nie stanowiło zrzeczenia się tej funkcji; 2) niewłaściwe zastosowanie art.415 ust.2 Prawa ochrony środowiska, tj. uznanie, że w okresie marca 2008 r. skarżący łączył powyższą funkcję z mandatem radnego; 3) niewłaściwe zastosowanie art.190 ust.6 Ord.gm.pow.woj., tj. uznanie, że Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego miał obowiązek stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu skarżącego; a w konsekwencji - 4) naruszenie art.86a ust.1 i 2 u.s.w. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Również Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w swojej skardze zarzucił Wojewodzie naruszenie prawa poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art.86a ust.2 u.s.w. w związku z art.190 ust.1 pkt 2a oraz art.6 Ord.gm.pow.woj. Radny zrezygnował z pełnionej funkcji w ustawowym terminie, ale właściwy organ nie przyjął jej przed upływem terminu do złożenia rezygnacji. Mandat wygasł z mocy prawa. Przepisy uzależniają wygaśnięcia mandatu radnego wyłącznie od rezygnacji złożonej przez radnego. Nie ma w tym zakresie żadnego znaczenia zaniechanie organu otrzymującego oświadczenie radnego. J. J. F. złożył rezygnacje w ustawowym terminie co skutkowało wygaśnięciem mandatu. Dlatego nie było podstaw do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego. 2. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., II SA/Sz 536/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi J. J. F. i Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca nr [...]. Radny J. J. F. faktycznie pełnił funkcję Zastępcy Prezesa WFOŚ i GW do dnia 31 marca 2008 r. Sprawowanie tej funkcji przez J. J. F. w okresie od 1 marca 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. było sprzeczne z art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj. Zarówno uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego, jak i zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzają wystąpienie faktów skutkujących wygaśnięciem mandatu z mocy samego prawa i to bezwarunkowo, w dniu zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie normy prawnej. Rada miała jednak obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wystąpienie tego skutku prawnego. 3. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli J. J. F. i Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego. J. J. F. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art.190 ust. 1 pkt 2a, art.190 ustępy 5 i 6 Ord.gm.pow.woj., art.415 ust.2 Prawa ochrony środowiska, art.86 a ust.1 i 2 u.s.w. oraz art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej zwanej "P.p.s.a. "). Językowa wykładnia art.190 ust.5 Ord.gm.pow.woj. pozwala na ustalenie katalogu czynności, jakie powinien podjąć radny, aby uniknąć wygaśnięcia mandatu radnego. Rezygnacja jest jednostronną czynnością prawną radnego, a jej skutek nie został uzależniony od przyjęcia przez adresata. Artykuł 190 ust 5 Ord.gm.pow.woj. przewiduje "zrzeczenie się funkcji", a nie - "odwołania przez właściwy podmiot, organ" bądź "ustanie pełnienia funkcji". Skoro funkcja wygasa na skutek złożenia rezygnacji, błędnym jest Stanowisko Sądu I.instancji, iż w marcu 2006 r. skarżący nadal pełnił funkcję, której się już zrzekł. Wobec tego skarżący nie naruszył ustawowego zakazu łączenia powyższej funkcji z mandatem radnego a tym samym, iż nie doszło do wygaśnięcia mandatu skarżącego. Do wypełnienia przez J. J.F. obowiązku wynikającego z art.190 ust.5 Ord.gm.pow.woj. nie jest konieczne wygaśnięcie pełnionej funkcji w terminie wynikającym z przedmiotowego przepisu, tj. w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia przez radnego ślubowania. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego miałby obowiązek stwierdzenia wygaśnięcie mandatu radnego tylko wówczas jeżeli radny nie zrzekłby się funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Radny J. J. F. zrzekł się funkcji Wiceprezesa Zarządu WFOŚ i GW w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, więc nie było potrzeby podejmowania uchwały, a tym bardziej – wydania zarządzenia zastępczego. 4. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art.86a ust.2 u.s.w., art.190 ust.5 i ust.6 Ord.gm.pow.woj., art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a. Radny swoje oświadczenie o rezygnacji z pełnionej funkcji złożył w terminie i nie miała znaczenia zwłoka organu Funduszu w przyjęciu rezygnacji z pełnionej funkcji. Dlatego bezpodstawnie Wojewoda przyjął, że Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego miał obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego J. J. F.. 4. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. W niniejszej sprawie rozbieżnie ustalone zostały przesłanki wygaśnięcia mandatu, będące zarazem przesłankami podjęcia przez Sejmik uchwały o wygaśnięciu mandatu lub wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zgodne z prawem jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, choć jego uzasadnienie wymaga uzupełnienia. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości deklaratoryjny charakter uchwały i zarządzenia zastępczego, o jakich mowa w przepisach zastosowanych w niniejszej sprawie. Deklaratoryjność nie jest kwestionowana przez strony. Również Sąd I. instancji uczynił z takiej kwalifikacji uchwały i zarządzenia punkt wyjścia swego uzasadnienia. NSA podziela tą interpretację. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa będąc konsekwencją prawną naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji lub działalności, określonych w odrębnych przepisach. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza sejmik województwa najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art.190 ust.1 pkt 2a w zw. z ust.2 Ord.gm.pow.woj.). B. W następnej kolejności należało ustalić, z jakim dniem naruszenie powyższego ustawowego zakazu skutkuje wygaśnięciem z mocy prawa mandatu. "Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania." (art.190 ust.5 Ord.gm.pow.woj.). J. J.F. złożył ślubowanie w dniu 28 listopada 2006 r., zaś w dniu 16 lutego 2007 r. złożył rezygnację z pełnienia swej funkcji. Ani skargi kasacyjne, ani wyrok Sądu I instancji nie kwestionują dochowania przez J. J.F. terminu zgłoszenia swej rezygnacji. Wojewoda w swym zarządzeniu zastępczym i w odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestionuje prawidłowość oświadczenia mówiąc o jego "pozornym charakterze". Ponieważ nie ma w aktach sprawy dowodu, że J. J.F. składał rezygnację w złej wierze, od razu z zamiarem kontynuowania swej aktywności w ramach organizacyjnych Zarządu Wojewódzkiego WFOŚ i GW, więc na u żytek niniejszego postępowania całkowicie wystarczające jest ustalenie, że sama rezygnacja została rzeczywiście złożona przez skarżącego J. J.F. w ustawowym termie. C. Kwalifikacja prawna późniejszej (w marcu 2007 r.) działalności J. J.F. budzi największe kontrowersje, nie zostało natomiast podważone ustalenie faktu prowadzenia przez J. J.F. w okresie marca 2007 r. takiej samej aktywności w ramach Zarządu Wojewódzkiego WFOŚ i GW jak przed dniem 1 marca 2007 r. Zdaniem Sądu I instancji było to faktyczne sprawowanie funkcji, które naruszało zakazu określony w art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj., a już to winno było skutkować podjęciem przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Skarga kasacyjna Województwa Zachodniopomorskiego nie ustosunkowuje się do aktywności J. J.F. w miesiącu marcu 2007 r. gdyż stoi na stanowisku, że od radnego wymaga się wyłącznie zrzeczenia się funkcji. Natomiast J. J.F. eksponuje wygaśnięcie funkcji na skutek "zrzeczenia się funkcji" przez radnego, a to powoduje, że nie jest prawnie możliwe pełnienie funkcji, która już wygasła. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie powyższego sporu nie jest możliwe w oparciu wyłącznie o wykładnię językową, lecz konieczne jest sięgnięcie do wykładni systemowej. Powołane wyżej przepisy podporządkowane są dyrektywie wykluczenia takiej aktywności radego sejmiku województwa, która przez ustawodawcę została zakwalifikowana do kolidującej z owym mandatem. Celem tego złożonego, rozproszonego i mało przejrzystego uregulowania jest likwidowanie kolizji mandatu z niektórymi funkcjami i aktywnościami, zaś oświadczenie radnego składane w takiej sprawie – jest zaledwie instrumentem posiłkowym. Twierdzenie skargi kasacyjnej Sejmiku, że całe zagadnienie można zredukować do samej tylko rezygnacji, bez jakiegokolwiek powiązania z faktycznym zaprzestaniem kolidującej aktywności — kłóci się z najbardziej podstawowym sensem analizowanych tu przepisów. Użyte przez Wojewodę określenie "pozorne oświadczenie" jest oczywiście nieprecyzyjne, tym niemniej dotyka istoty sprawy: ograniczenie kontroli sprawy do samego tylko oświadczenia J. J.F. z równoczesnym abstrahowaniem od jego późniejszego (w marcu 2007 r.) postępowania całkowicie pomija ratio legis przepisu, czyni art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj.) regulacją pozorną, pozbawioną sensu. "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności" (art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj.). Dlatego trzeba się zgodzić z Sądem I instancji stwierdzającym, że faktyczne sprawowanie funkcji przez radnego stanowiło naruszenie zakazu określonego w art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj. co winno było skutkować podjęciem przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Nieodzowna reguła interpretacji prawa w demokratycznym państwie prawnym (art.2 Konstytucji RP) nakazuje domniemywanie racjonalności ustawodawcy tworzącego prawo. Wyklucza to taką interpretację art.190 Ord.gm.pow.woj., która akceptuje działania tylko pozornie (używając zwrotu Wojewody Zachodniopomorskiego) realizujące prawo. Skoro art.190 Ord.gm.pow.woj. został wprowadzony do porządku prawnego w tym celu, aby wyeliminować kolizje niektórych interesów, to nie można uznać za prawidłową taką interpretację tego przepisu, która uznaje że radny całkowicie wypełnił swe obowiązki przez samo zgłoszenie rezygnacji z pełnionej funkcji, a kontynuowanie działalności realizującej tą funkcję nie ma żadnego znaczenia dla prawnej oceny sprawowania mandatu radnego przez taką osobę. D. J. J.F. dowodzi w skardze kasacyjnej, że rezygnacja z funkcji spowodowała wygaśnięcie funkcji, więc później nie można jej było wykonywać. Również ten argument nie może być uwzględniony. Błędne jest nadawanie "funkcji" samodzielnej wartości prawnej na równie z kompetencjami, stanowiskiem, odpowiedzialnością itp. Rezygnacja J. J.F. nie zlikwidowała żadnych kompetencji, obowiązków przewidzianych prawem i statutem WFOŚ i GW. Skarżący czynnie uczestniczył w pracach Zarządu i pobierał za to wynagrodzenie. Mimo braku tytułu prawnego (w konsekwencji swej rezygnacji) zachowywał się nadal tak, jak gdyby owej rezygnacji w ogóle nie złożył. Skoro istotą uregulowania zapisanego w art.190 Ord.gm.pow.woj. nie jest ustalenie obowiązku zgłaszania rezygnacji (zrzeczenia się), lecz — zaprzestanie pełnienia funkcji kolidującej z mandatem, to rezygnacja jedynie sygnalizuje zakończenie pełnienia funkcji. Ma więc rację Sąd I instancji stwierdzając, że J. J.F. zniweczył tą część skutków prawnych swej rezygnacji ze stanowiska członka zarządu WFOŚ i GW, która to część obejmowała realizację zasady incompatibilitas: skoro zakazane jest pełnienie funkcji członka zarządu funduszu, to wykonanie tego obowiązku wymaga przede wszystkim faktycznego zaprzestania działania w charakterze członka tego zarządu, a rezygnacja może ewentualnie być dorozumiana, dokonana per facta concludentia, choć bez żadnych wątpliwości w pełni poprawna realizacja art.190 Ord.gm.pow.woj. wymagała od J. J.F. wyraźnego złożenia oświadczenia woli o swej rezygnacji z członkostwa w zarządzie. Nie można też uznać za trafną argumentacji Sejmiku, że obowiązki radnego wyczerpują się w złożeniu oświadczenia woli o rezygnacji z pełnienia funkcji kolidującej z mandatem. Przeciwnie, złożenie rezygnacji jest o tyle drugorzędne, że jest tylko metodą osiągnięcia efektu pożądanego przez ustawę, natomiast pierwszoplanowe znaczenie ma wykonywanie kolidującej funkcji, związanych z nią zadań i kompetencji, udział w posiedzeniach zarządu fundacji z racji właśnie członkostwa w tym zarządzie. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił żadnego zarzutu skarg kasacyjnych. Dotyczy to zarówno zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego (art.190 Ord.gm.pow.woj.), jak i procedury sądowoadministracyjnej (art.145 P.p.s.a. ), gdyż uznając zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego – Sąd I. instancji prawidłowo oddalił skargę. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.