II OSK 2888/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. i Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 131/18 w sprawie ze skargi R. D. i Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 131/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę R. D. i Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że R. i Z. D. posadowili bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. [...], gmina K., po 1 stycznia 2001 r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej posadowiony "na osi i kołach" o nr rejestracyjnym [...] - przyczepa lekka SAM o wymiarach 3,80 m x 6,00 m. Stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż prawidłowo organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały ww. przyczepę jako tymczasowy obiekt budowlany, gdyż nie pełni ona swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, lecz funkcję rekreacji indywidualnej. Okoliczności te powodują, że ww. przyczepa jest obiektem w rozumieniu Prawa budowlanego, a nie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd uznał, iż kwestionowana decyzja została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a orzeczona rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez inwestorów robót dokumentów niezbędnych do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Sąd przyjął także, że bez wpływu na wynik sprawy, miała okoliczność, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, jak długo obiekt był posadowiony na działce - a tym samym czy w niniejszej sprawie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę czy dokonanie zgłoszenia, albowiem ustawodawca w obu przypadkach (tj. określonych w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane) wymaga dla legalizacji obiektu zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to warunek w przedmiotowej sprawie nie został spełniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. D. i Z. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o ruchu drogowym oraz przepisów prawa budowlanego, wymienionych w uzasadnieniu skargi, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 k.p.a. oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, naruszyły normy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do materiałów i wniosków własnych, w wyniku czego za stan faktyczny uznano stan niezgodny ze stanem rzeczywistym sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od złożonych pełnomocnictw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd I instancji, w sposób niefrasobliwy odniósł się do argumentacji skarżących przedstawionych w skardze na decyzję organu II instancji. Żaden z argumentów uzasadnienia skargi nie został wnikliwie zanalizowany. W konsekwencji doszło do sytuacji, gdy przedmiotowa przyczepa stanowiąca własność skarżących, w tych samych okolicznościach i w tym samym czasie, była pojazdem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Tyle, że kwalifikacja zgodna z Prawem o ruchu drogowym jest potwierdzona przez stosowny organ administracji, zaś kwalifikowanie przyczepy jako obiektu budowlanego było nieuzasadnionym żadnymi argumentami merytorycznymi stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, przyjętym przez Sąd. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że długość czasu przez jaki przyczepa stała na ich działce była konsekwencją faktycznego celu jej wykorzystywania na potrzeby rolnicze skarżących, zaś brak na stałe napędu był konsekwencją charakteru przyczepy - traktorowej. Zatem twierdzenie o pełnieniu przez przyczepę funkcji rekreacyjnej jest całkowicie subiektywne, w żaden sposób nie konfrontowane ze skarżącymi, co powoduje, że nie sposób nadawać temu twierdzeniu Sądu mocy sprawczej. Zauważyli także, że w skardze skierowanej do Sądu I instancji, na potwierdzenie zasadności swego stanowiska, przywołali orzeczenia sądów administracyjnych, których treść nie została uwzględniona lub co najmniej wzięta pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto podkreślić należy, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonej kategorii przepisów. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję organu administracji publicznej. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami, które w jej ocenie, w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Brak wskazania przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym nie dyskwalifikuje jednakże skargi kasacyjnej, o ile wnoszący skargę wskaże przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone (zob. uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach zakreślonych przez jej autora należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż organy nadzoru budowlanego wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, następnie oceniony przez Sąd I instancji, a tym samym, aby doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Skarżący stoją na stanowisku, iż znajdująca się na ich nieruchomości przyczepa nie jest obiektem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i nie podlega reżimowi tego prawa, lecz jest pojazdem (posiada numer rejestracyjny) w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazują, że długość czasu, przez jaki przyczepa stała na działce (ponad 180 dni) była konsekwencją faktycznego celu jej wykorzystania na potrzeby rolnicze skarżących, zaś brak na stałe napędu był konsekwencją charakteru przyczepy – traktorowej. W ich ocenie, twierdzenie o pełnieniu przez przyczepę funkcji rekreacyjnej jest całkowicie subiektywne. W kontekście powyższego wskazać należy na ugruntowane stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. Definicje zawarte w art. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (wśród nich wymienia się także przyczepy) zostały zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy ustanowione z myślą o określeniu zasad ruchu drogowego, zasad i warunków dopuszczania pojazdów do tego ruchu, wymagań odnoszących się do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami oraz zasad i warunków kontroli pojazdów. Definicje zawarte w art. 3 ustawy Prawo budowlane zostały natomiast sformułowane w świetle art. 1 tej ustawy na potrzeby działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Cele obu tych unormowań są zatem różne, a każde z nich reguluje odmienne zagadnienia. W ustawach tych nie znajduje się przepis, który wyłączałby uznanie pojazdu za obiekt budowlany. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że przyczepa posiada koła, tablicę rejestracyjną oraz wykupione OC, przez co istnieje możliwość jej przemieszenia poprzez przyłączenie do pojazdu. Zarejestrowanie pojazdu i zawarcie umowy OC stanowi tylko dodatkową cechę obiektu, jednak nie wyklucza ona uznania go za obiekt poddany regulacjom ustawy Prawo budowlane (zob. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1780/14; z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2517/16; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2622/16; z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2647/17; z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2779/17). Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, jak to przyjęły organy i Sąd wojewódzki, że sporna przyczepa nie służy jako pojazd w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Podstawowym celem ustawionej (posadowionej) na działce skarżących przyczepy nie jest poruszanie się po drogach, ale co nie zostało skutecznie podważone, pełnienie funkcji rekreacji indywidualnej. Przyczepa, służąca do zaspakajania celów rekreacyjno-wypoczynkowych stojąca w jednym miejscu stanowi w istocie obiekt budowlany, a nie pojazd w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II OSK 31/16). Wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną podnoszą, że wykorzystywana ona była na cele rolnicze, lecz po pierwsze nie wykazali tego, po drugie trudno jest sobie wyobrazić, aby przyczepa o takiej konstrukcji, jak objęta niniejszym postępowaniem, przypominającej mówiąc kolokwialnie "domek" na osi i kołach (obiekt posiada ściany, dach, okna i drzwi), mogłaby być wykorzystywana do transportu produktów w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w istocie funkcja przyczepy nie ma znaczenia, czy jest wykorzystywana jako obiekt rekreacyjny czy na potrzeby działalności rolniczej (zapewne chodzi tu o przechowywanie sprzętu rolniczego, płodów rolnych itp.), istotne jest to, że z uwagi na sposób jej wykorzystania i czas posadowienia na gruncie w jednym miejscu (nie jest on kwestionowany), utraciła ona funkcję pierwotną transportowo-komunikacyjną, stając się obiektem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podlegającym przepisom tej ustawy. Dokonane w tym zakresie ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. W świetle poczynionych na wstępie rozważań, wobec niewskazania przez autora skargi kasacyjnej, zarówno w zarzucie jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny został zwolniony od odniesienia się do tej podstawy kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.