II SA/Ke 559/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XXVII/221/13 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 17 lipca 2013 r. nr XXVII/221/13 w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miedziana Góra, Rada Gminy Miedziana Góra, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 16 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5 poz. 13), dalej u.p.t.z., w § 1 uchwały ustaliła stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miedziana Góra w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na każdym przystanku komunikacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że do zadań własnych gminy należy budowa, przebudowa i remont przystanków, dworców i wiat przystankowych. W celu należytego utrzymania tych obiektów jak i częściowej rekompensaty poniesionych nakładów finansowych zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z., gmina może pobierać opłaty od przewoźników za korzystanie z przystanków. Wysokość opłat określona została stosownie do art. 16 ust. 5 u.p.t.z. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 1, W. L. zarzucił naruszenie art. 16 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie stawek o dyskryminującym charakterze. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną stawkę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, mimo że art. 16 ust. 4 u.p.t.z. wymaga ustalania stawki według niedyskryminujących zasad. Wnoszący skargę odwołał się do projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z którego wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak wielkość taboru, jakimi wykonywany jest przewóz, na którą to kwestię w trakcie całego procesu legislacyjnego wskazywał również UOKiK. W ocenie tego organu opłaty za korzystanie z przystanków powinny być dostosowane do np. wielkości taboru przewoźnika oraz jakości przystanku. Skarżący wskazał, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Miedziana Góra od początku wejścia w życie skarżonej uchwały występowały minimum dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie 22 włącznie, zaś duże powyżej tej liczby. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu, podobnie ilość pasażerów autobusu małego jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, co przekłada się na ilość śmieci na przystanku i koszty utrzymania przystanku w czystości. Autor skargi także podkreślił, że świadczy usługi przewozu na linii regularnej, która przebiega przez przystanki zlokalizowane na terenie Gminy Miedziana Góra, co świadczy o tym, że posiada legitymację do wniesienia skargi. Dodał, że uiszcza również opłaty za korzystanie z przystanków na terenie wspomnianej Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miedziana Góra wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono jednakowe warunki dla wszystkich przewoźników. Takie jednolite i jawne warunki utwierdzą przewoźników w sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Organ dodał, że ustawa o transporcie zbiorowym nie zawiera definicji pojęcia "tabor". Pojęcie to jest użyte w ustawie o transporcie drogowym, ale również ta ustawa nie zawiera jego definicji. Nadto w uzasadnianiu projektu ustawy o transporcie zbiorowym, nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, zatem nie jest trafny zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 tej ustawy poprzez brak zróżnicowania stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium. Organ zaznaczył również, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały rozważana była jej treść z punktu widzenia uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Została przeprowadzona analiza zastosowania jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których właściciel jest Gmina Miedziana Góra i ustalono, że specyfika lokalna tej Gminy w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Chodzi o to, że publiczne przewozy pasażerów na terenie tej gminy są w większości realizowane przez "busy" o liczbie około 20 miejsc. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód, który zgłosił swój udział w sprawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem, wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby faktycznie Rada Gminy w Miedzianej Górze takie zasady uwzględniła. Brak jest również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki. Także z protokołu sesji (k.55), na której została podjęta zaskarżona uchwala nie wynika, aby organ podejmując ją dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w odpowiedzi na skargę organ podnosi, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały rozważana była jej treść z punktu widzenia niedyskryminujących zasad. Jednak jak już wspomniano, ani z uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też z protokołu z sesji, na której została ona podjęta, nie wynika, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości. W szczególności, wbrew twierdzeniom i wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, z przedłożonych Sądowi dokumentów nie wynika, że analizowano kwestie pojemności środków transportu, które wykonują swoje kursy na terenie Gminy. Świadczy to więc o tym, że w ogóle nie analizowano możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym właśnie ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, czy standard przystanków, na których się zatrzymują. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak podania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do twierdzeń organu, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji pojęcia "tabor" oraz, że z projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wynika, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu stwierdzić należy, co następuje. Jak już wspomniano na wstępie w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady", jednak pojęcie to zostało wyjaśnione przez orzecznictwo. Nie było więc przeszkód, aby Rada Gminy Miedziana Góra, przed podjęciem zaskarżonej uchwały wyjaśniła znaczenie określeń "tabor" oraz "wielkość pojazdu", użytych w uzasadnieniu projektu u.p.t.z. Należy podkreślić, że okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. posłużył się zwrotem nieoznaczonym "uwzględnienie niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o powyższy przepis. Granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, zaś wykonywanie uchwałodawczej działalności Rady Gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że uchylenie jedynie, tak jak żądał skarżący, przepisu § 1 zaskarżonej uchwały byłoby niecelowe, gdyż pozostałe paragrafy tej uchwały odnoszące się do § 1 nie miałyby normatywnego sensu, należało stwierdzić nieważność całej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.