II OSK 1365/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1229/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W dniu 28 grudnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek o pozwolenie na użytkowanie placu silosów złożony przez Przedsiębiorstwo [...], określonego jako właściciel obiektu, wraz z inwentaryzacją powykonawczą. W treści wniosku wskazano, iż budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126) udzielił pozwolenia na użytkowanie placu silosów, zlokalizowanego na działce "nr ewid. [...]" w miejscowości [...] gm. R. W dniu 14 listopada 2008 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo A.W., w którym wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczyła wskazana powyżej decyzja są T. Z., A. W. oraz D. W., natomiast właścicielem budynków jest T. Z. Do pisma dołączono nadto wypisy Ksiąg Wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w miejscowości [...]. Kolejnym pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. A. W. zawiadomiła organ, że jej wystąpienie z dnia 14 listopada 2008 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A. W. oświadczyła też, że D. W. podał w swoim wniosku o pozwolenie na użytkowanie nieprawdziwe dane, m.in. co do czasu budowy legalizowanych budynków. Postanowieniem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r. Następnie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] i udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie placu silosów zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], w miejscowości [...], w gminie R. Odwołania od tej decyzji wnieśli T. Z. oraz A.W. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] znak [...]. Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. wniósł D. W. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja GINB z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. W. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] i orzekł o wydaniu decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...] z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję GINB z dnia [...] r. wniosła A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 91/12 oddalił skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań A. W. i T. Z. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestionowana w odwołaniach decyzja wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Istotnym w tej sprawie jest to, że wskazana decyzja I instancji zapadła w toku postępowania, które prowadzone było w trybie nadzwyczajnym (art. 145 i nast. k.p.a.), to znaczy w trybie wznowienia postępowania. Rodzaje decyzji kończących postępowanie wznowieniowe określa art. 151 k.p.a. Tryby nadzwyczajne, które przewidziane są przez przepisy k.p.a. opierają się na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza że nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma w tej sytuacji możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania. Już sama tego rodzaju wadliwość przesądza o konieczności wyeliminowania weryfikowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, gdyż postępowanie wznowieniowe zakończono wydaniem decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W omawianej sprawie nie jest to jedyna wadliwość postępowania oraz zapadłego w jego wyniku rozstrzygnięcia. Kwestionowaną decyzją organ stopnia podstawowego uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie placu silosów, w trybie art. 3 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Wskazana powyżej regulacja w art. 3 ust. 1 stanowi, iż "do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48–49b ustawy, o której mowa w art. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane". W ust. 4 art. 3 przewidziano natomiast, iż jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wskazana regulacja ma charakter wyjątkowy stanowiąc odstępstwo od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach określonych przepisami. Uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie jest właściciel obiektu. W rozpoznawanej sprawie działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność A. W. i D. W., a działka [...] stanowi własność T. Z., zatem obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności. Tym samym wniosek złożony przez D. W. nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w omawianym trybie, co oznacza naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przepisem art. 7 k.p.a. Ponadto ustalono, że przesłuchani w sprawie świadkowie stwierdzili, że sporne obiekty zostały wybudowane najpóźniej w 1986 r., co nasuwa wątpliwości, co do daty wybudowania silosów w okresie od 31 grudnia 1994 r. do 11 lipca 1998 r., zaś w trakcie przeprowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji nie zweryfikowano tej okoliczności. Poza tym organ pierwszej instancji nie ustalił, czy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto nie wykazano żadnego tytułu prawnego Przedsiębiorstwa [...] do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym, w ocenie organu, nie było możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu Przedsiębiorstwu [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie powinno być przeprowadzone w innym trybie, organ odwoławczy uznał, że nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy korzystając ze swych kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, gdyż zagrażałyby to zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy należało zdaniem organu zaskarżoną decyzję uchylić w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia powiatowego (art. 138 § 2 k.p.a.). Na ostateczną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. skargę do sądu administracyjnego złożył D.W. zarzucając naruszenie art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., art. 7, 8 i 77 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie w całości. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1229/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego, organ odwoławczy prawidłowo uczynił wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że decyzję z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał wskutek wznowienia postępowania na wniosek A.W. Przy czym, określając podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia nie wskazał na przepis art. 151 k.p.a., który zawiera podstawowy katalog rozstrzygnięć podejmowanych po wznowieniu postępowania, lecz na art. 155 k.p.a., co świadczy o wadliwości tego rozstrzygnięcia. Wskazana przez organ pierwszej instancji regulacja art. 155 k.p.a. nie mogła jednak stanowić podstawy prawnej decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, bowiem wady przewidziane dyspozycją art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 są istotnymi wadami postępowania. Sąd stwierdził, że zestawiając uregulowania prawne odnoszące się do wskazanych powyżej trybów nadzwyczajnych przypomnieć należy, iż ustawodawca przewidując odmienne przesłanki warunkujące skuteczność ich wszczęcia, wskazał jednocześnie na odmienne rozstrzygnięcia, jakie organ uprawniony jest wydać po wszczęciu postępowań w każdym z przedstawionych trybów nadzwyczajnych. W opinii Sądu, należy zaaprobować stanowisko organu odwoławczego, iż nie ma możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, rozstrzygnięciem przewidzianym, jako zakończenie odmiennego, niezależnego trybu postępowania. W konsekwencji bez wątpienia wskazana wadliwość decyzji organu pierwszej instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, przewidzianej dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione było również ze względu na to, że organ odwoławczy stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza jego uprawnienia. Wyjaśnić powinien Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. kwestie własności nieruchomości, kiedy obiekt budowlany został zbudowany i czy była to samowola budowlana. Od powyższych ustaleń bowiem zależy, czy mogły mieć w tym przypadku zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Podsumowując swoje rozważania Sąd wskazał, że tryby wznowienia, nieważności, uchylenia/zmiany decyzji ostatecznej są odrębnymi trybami nadzwyczajnymi, obwarowanymi własnymi, indywidualnymi przesłankami umożliwiającymi ich skuteczne wykorzystanie, a przesłanki te, co do zasady nie nakładają się i nie przenikają pomiędzy trybami, stąd też niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, z uwzględnieniem przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, podobnie jak wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wskutek wznowienia postępowania administracyjnego, który to tryb w art. 151 k.p.a. przewiduje właściwe dla tego trybu rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1229/12, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy wskazywał, iż organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, tj. naruszenia: – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji- wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe, – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania, – art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się m.in. w: – pominięciu dowodu z dokumentu w postaci Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 91/12, – pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w B. z dnia [...] r. nr [...] (którą PINB w B. uchylił następnie swoją decyzją z dnia [...] r. nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII/SA/Wa 91/12, – pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardzie w oparciu o te same fakty i dowody – nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna, która w istocie stanowi powtórzenie zarzutów zamieszczonych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pełnomocnik D. W., autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, opiera się na błędnym założeniu, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyni bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze we wszczętym postępowaniu wznowieniowym. Po pierwsze należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania wznowieniowego, chociaż oba te postępowania są zaliczane do tzw. trybów nadzwyczajnych. Nie są to jednak postępowania konkurencyjne względem siebie, czy też wzajemnie się wykluczające, o czym mogą świadczyć przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczone w art. 156 § 1 k.p.a. i przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 k.p.a.), w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania (wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1, OSP 1992, nr 5, poz. 120, glosy B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992, nr 5, s. 248). Nie można również wykluczyć odwrotnej sytuacji kiedy to najpierw zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji a następnie zostanie wznowione postępowanie administracyjne w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej. W takim przypadku należy jednak zawiesić postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, eliminacja z obrotu prawnego tego aktu następuje ze skutkiem ex tunc. Jak wynika z utrwalonego od lat orzecznictwa sądowego, okoliczności wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 637/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45; wyrok SN z 17.12.1993 r., III ARN 5/93, niepubl.). O bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego można by mówić jedynie w sytuacji, kiedy wcześniej zostałaby stwierdzona ostatecznie (prawomocnie) nieważność decyzji, w sprawie której wznowiono postępowanie administracyjne. Żadna jednak z powyżej opisanych sytuacji nie miała miejsca w tej sprawie, nie było więc podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego. Poza tym należy zauważyć, że postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, następnie wznowione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego decyzja podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczyło decyzji z dnia [...] r. Prawomocny wyrok, który zapadł w tej sprawie, nie wiąże na zasadzie art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania wznowieniowego. Nie można też wyroku sądowego, który zapadł w innej sprawie administracyjnej traktować jako dowodu z dokumentu w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, tym bardziej że kontrola sądowa w obu tych postępowaniach dotyczyła różnych decyzji administracyjnych. Natomiast postępowanie wznowieniowe, w którym zapadła decyzja kasacyjna Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu, dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., wydanej po wznowieniu postępowania, uchylającej decyzję z dnia [...] r. i udzielającej pozwolenia na użytkowanie skarżącemu ponownie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak i Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, biorąc pod uwagę przesłanki procesowe i materialnoprawne odnoszące się do wydania decyzji z dnia [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Po pierwsze, należy zauważyć, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. jak i następna decyzja z dnia [...] r. zostały wydane na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Był to przepis szczególny, umożliwiający legalizację samowoli budowlanej w ściśle określonych warunkach, z których wszystkie jednocześnie musiałyby być spełnione. W świetle wyjaśnień składanych przez A. W. i T. Z. w swoich pismach do organów, musi budzić poważne wątpliwości, czy w tym przypadku mogły mieć zastosowanie ww. przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r., skoro nie wyjaśniono dokładnie kiedy powstał obiekt budowlany, czy jest rzeczywiście w całości lub części samowolą budowlaną, kto był inwestorem i kto jest właścicielem. Niewyjaśnienie tych wszystkich okoliczności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wydającego dwukrotnie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, wymagało wydania, jako jedynie prawidłowej, decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie mówiąc już o tym, że w takim stanie faktycznym sprawy, przy tylu wątpliwościach, nie można było wydać decyzji w oparciu o przepisy art. 146 § 2 k.p.a., a już na pewno nie na podstawie art. 155 k.p.a., który to przepis nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Zarzut naruszenia przepisów art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. zamieszczony w skardze kasacyjnej, powinien być skierowany w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który dwukrotnie wydawał decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, a nie w stosunku do zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie (wyroki NSA z: 26 stycznia 2012 r., II OSK 2130/10; 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12; 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11). Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony żaden z przepisów postępowania – KPA, tym samym nie został też naruszony przepis art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.