I OSK 1350/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 145/17 o odrzuceniu skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 4 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. K. (dalej także: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej także: organ lub Dyrektor). W uzasadnieniu wskazał, że M. K. pismem z 7 sierpnia 2017 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: KAS) na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: przepisy wprowadzające). Skarżący podniósł, że na mocy ww. przepisu Dyrektor miał prawny obowiązek złożenia skarżącemu w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej, a tego do dnia złożenia skargi nie uczynił. W związku z powyższym zachodzi bezczynność organu. Skarżący wyjaśnił, że służbę w Służbie Celnej rozpoczął w październiku 1993 r., a do lutego 2017 r. pełnił ją na stanowisku specjalisty w stopniu aspiranta. Pismem z 23 lutego 2017 r. skarżący otrzymał informację, że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Poznaniu i z mocy prawa staje się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W maju 2017 r. okazało się, że skarżący nie otrzymał propozycji służby w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze takie propozycje otrzymali. W związku z tym skarżący 2 czerwca 2017 r. wniósł do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu odwołanie od braku decyzji wyznaczającej miejsce pełnienia służby oraz 12 czerwca 2017 r. – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniach 7 i 26 lipca 2017 r. skarżący otrzymał pisma odmowne. W związku z powyższym 25 lipca 2017 r. skarżący wystąpił do organu o zaprzestanie dyskryminowania go ze względu na wiek, zaznaczając, że 1 września 2017 r. osiągnie wiek 63 lat, pracował zawodowo 48 lat, co oznacza, że pozostanie mu 2 lata do emerytury. Podał, że z uwagi na nieotrzymanie do 31 maja 2017 r. propozycji służby, pismem z 1 lipca 2017 r. złożył na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność Dyrektora. Skarżący podniósł, że Dyrektor miał ustawowy obowiązek złożenia mu propozycji służby. Podkreślił, że na podstawie art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Dyrektor powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zdaniem skarżącego w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających dotyczącym wygaśnięcia stosunków służbowych i stosunków pracy nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji służby, bo przepisy wprowadzające, jak i samą ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS) należy odczytywać wspólnie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że kwestionowana czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego, albowiem Dyrektor, przedkładając propozycje pełnienia zatrudnienia albo służby, nie działa w omawianej sferze w stosunku do funkcjonariuszy/pracowników jako organ administracji publicznej, lecz jako pracodawca. W związku z tym przedmiot sporu nie nosi cech sprawy administracyjnej w związku z czym sprawa nie powinna być rozpoznawana przez sąd administracyjny, lecz skarga powinna zostać odrzucona. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarga M. K. na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się nieprzedstawieniem skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających podlega właściwości sądów administracyjnych. Sąd ten, omawiając art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.)., podniósł, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. W niniejszej sprawie skarżący od 2 sierpnia 1993 r. do 28 lutego 2017 r. zatrudniony był w administracji celnej. Na podstawie art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. pełnił służbę w IAS w Poznaniu na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu aspiranta celnego, wykonując swoje obowiązki służbowe w Wielkopolskim Urzędzie Celno-Skarbowym w Poznaniu, w Delegaturze w Poznaniu, w Oddziale Celnym w Poznaniu. Z uwagi na nieprzedstawienie skarżącemu przez Dyrektora pisemnej propozycji służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, stosunek służbowy wygasł z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających). W ocenie Sądu pierwszej instancji, aby ocenić czy dopuszczalna jest przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora należy w pierwszej kolejności stwierdzić, jaki charakter ma owa pisemna propozycja, w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 p.p.s.a. i czy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem tego Sądu pisemna propozycja Dyrektora nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw, albowiem ustawa przepisy wprowadzające nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 165 ust. 1 i 7 oraz art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, rozważał czy pisemna propozycja Dyrektora nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przytoczonych przepisach przewidziano wygaśnięcie dotychczasowego stosunku zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r., przy czym wygaśnięcie to wiąże się z brakiem przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, względnie złożeniem oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie podlegają skutki prawne powstające z mocy prawa (ex lege), nawet jeżeli są one powiązane ze złożeniem pisma przez organy administracji publicznej. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi zarazem do wniosku, że możliwe jest zaproponowanie w trybie art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających umowy o pracę osobie zatrudnionej dotychczas w ramach stosunku służbowego. Skoro zaś pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i, co za tym idzie, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego, wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 ust. 1 przepisów wprowadzających, rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Sąd pierwszej instancji przytoczył także art. 172 i art. 276 ustawy o KAS, wskazując, że art. 165 ust. 7 i art. 170 przepisów wprowadzających powinny być traktowane jako lex specialis w stosunku do tych pierwszych. Za takim wnioskiem przemawia uregulowanie w sposób kompleksowy kwestii reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej przez pierwszy z powołanych przepisów. Analiza art. 276 ustawy o KAS a contrario prowadzi przy tym do konkluzji, że zaproponowanie nowych warunków pracy nie jest załatwiane we władczych formach działania organów administracji publicznej. Nie stanowi ono w szczególności decyzji administracyjnej albo aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd ten jednocześnie zaznaczył, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny. Art. 170 przepisów wprowadzających niewątpliwe intencjonalnie skonstruowano tak, by w opisanych w nim sytuacjach uniemożliwić poddanie działania przełożonego kontroli sądowej, jednakże okoliczność ta nie może skutkować przyjęciem w tym zakresie właściwości sądów administracyjnych. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. z uwagi na to, że sprawa, w której skarga została wniesiona, nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona; - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega; oraz z ostrożności procesowej naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty. Podniósł, że zarówno propozycja pracy, jak i propozycja służby podlegają kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie, bezczynność organu w powyższym zakresie również podlega właściwości sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie w pełni odnosi się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji wprawdzie przytoczył prawidłowe przepisy prawa materialnego i doszedł do prawidłowych wniosków, lecz w uzasadnieniu myli propozycję zatrudnienia i propozycję służby. Powyższe uchybienia nie zostały jednak podniesione w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Problematyka przedstawiania lub nieprzedstawiania funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej propozycji pracy lub służby była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie przedstawił M. K. ani propozycji pracy, ani propozycji służby, a więc zastosował wobec niego jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca brak ten powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie niezłożenia M. K. pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna. W świetle powyższego za prawidłowe należało uznać zaskarżone skargą kasacyjną rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który odrzucił skargę na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby, wobec czego zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 czy 3 § 2 pkt 9) należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.