IV SAB/Wr 325/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi R.T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę typu A I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 24 stycznia 2022 r. R.T. (dalej jako: strona, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. (dalej jako: Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A. Skarżona przez stronę bezczynność Wojewody miała miejsce w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych i treści skargi, wnioskiem z dnia 18 czerwca 2021 r. złożonym na formularzu ZC-WWZ za pośrednictwem platformy www.praca.gov.pl, podpisanym profilem zaufanym ePUAP, strona wystąpiła do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla V. L. Strona – pismem z dnia 25 października 2021 r. – wniosła ponaglenie, a pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. przesłała do Wojewody wniosek z dnia 18 czerwca 2021 r. w wersji papierowej prosząc o jak najszybsze załatwienie sprawy. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wpłynięciu skargi w dniu 26 stycznia 2022 r. (według daty jej wpływu do Urzędu odnotowanej na skardze). W dniu 31 stycznia 2022 r. decyzją typu A nr [...] Wojewoda załatwił sprawę z wniosku strony udzielając zezwolenia na pracę typu A dla V.L. Mając powyższe okoliczności na względzie, we wniesionej do Sądu skardze, strona zażądała: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym i zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę typu A. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej bezczynności Sąd stwierdza: Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/2 i przywołane w nim wyroki sądów, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpił okres opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Skarżący wnioskiem z dnia 18 czerwca 2021 r. wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę typu A. Wniosek wpłynął do Wojewody na formularzu ZC-WWZ, za pośrednictwem platformy www.praca.gov.pl, podpisany profilem zaufanym ePUAP. Od chwili złożenia przez skarżącego wniosku przez ok. 7 miesięcy Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie. Pierwszą i jedyną czynnością, po pozytywnym zweryfikowaniu wniosku, była podjęta w dniu 31 stycznia 2022 r. decyzja typu A nr [...], którą Wojewoda udzielił zezwolenia na pracę typu A. Od momentu wpływu wniosku (18 czerwca 2021 r.) do chwili wniesienia skargi z dnia 24 stycznia 2022 r. na bezczynność (26 stycznia 2022 r.) minęło ok. 7 miesięcy. Odliczając okres ok. 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy stwierdzić należy, że okres przewlekłości i bezczynności wynosił w sprawie około 5 miesięcy. Organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Organ działał zatem w warunkach bezczynności przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Podnoszone przez Wojewodę braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią same w sobie usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności (przewlekłości), wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21, publ. CBOSA). Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/22; z 22 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 793/20, publik. CBOSA). W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę typu A. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria, mając na uwadze ustalone okoliczności faktyczne stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Na brak rażącego naruszenie prawa w okolicznościach faktycznych sprawy wskazuje zasadniczo długość bezczynności wynosząca ok. 5 miesięcy. Było to na tyle nieznaczne przekroczenie przez Wojewodę ustawowego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, że, mając na uwadze także niezwłocznie załatwienie sprawy po otrzymaniu skargi, nie można było uznać stanu bezczynności jako rażąco naruszającego prawo. Sąd wziął też pod uwagę podnoszone w odpowiedzi na skargę dane związane ze znaczną ilością spraw tego rodzaju. Organ wskazał, że w 2018 r. wpłynęło do organu 20 080 takich podań, w 2019 r. - 26 854, w 2020 r. – 30 226, zaś w 2021 r. – 45 328. W kontrolowanej przez Sąd sprawie opóźnienie rzędu ok. 5 miesięcy nie stanowi zatem kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania, żądanej przez skarżącego, sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Z tych samych powodów dla których Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie ma też podstaw do przyznania skarżącemu żądanej sumy pieniężnej. Nieznaczny okres opóźnienia rzędu ok. 5 miesięcy, opisana wyżej postawa organu, który niezwłocznie po wniesieniu skargi udzielił zezwolenia oraz podnoszone w odpowiedzi na skargę dane związane ze znaczną ilością spraw tego rodzaju sprawiły, że Sąd żądanie skargi w tym zakresie oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podjęte orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącemu możliwości dochodzenia dalszych roszczeń. Stwierdzenie przewlekłości otwiera jemu bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 K.c., w zw. z art. 448 K.c.). Wówczas będzie on zobligowany udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji (tak WSA w Łodzi w wyroku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 42/22, publ. CBOSA). W punkcie III sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem w dniu 31 stycznia 2022 r. Wojewoda zakończył bowiem postępowanie decyzją administracyjną. O kosztach orzeczono w punkcie V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.