I SAB/Wr 1112/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cichoń,, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I - na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi: T. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T. D. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako Organ, WD, Wojewoda) w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia. Sąd w oparciu o akta i twierdzenia stron ustalił, że w dniu 17.02.2022 r. WD otrzymał wniosek o wydanie zaświadczenia: potwierdzającego datę złożenia i wpłynięcia wniosku o udzielenie zezwolenia; potwierdzającego, że Strona złożyła wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt rezydenta osobiści lub nastąpiło Jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec Strony nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa – wraz ze wskazaniem terminu ww. czynności; potwierdzającego, że Strona złożyła ww. wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności; potwierdzającego, że Strona przedłożyła dokumenty z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach lub wyznaczony przez WD termin z art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach upłynął bezskutecznie wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności. WD 29 lipca 2022 r. otrzymuje ponaglenie oraz kierowaną do sądu administracyjnego skargę. W dniu 01.08.2022 r. Organ tworzy pismo z wezwaniem o uiszczenie opłaty, na które Strona odpowiada pismem negującym wymóg opłaty. W dniu 25.08.2022 r. WD wydał zaświadczenie o treści wskazującej datę wpływu wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego oraz o postępowaniu w toku. Również 25 sierpnia 2022 r. WD wydaje postanowienie o zwrocie wniosku co do potwierdzenia, że Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło Jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec Strony nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa – wraz ze wskazaniem terminu tej czynności oraz co do potwierdzenie że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – w skrócie k.p.a przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia i wniesiono o: – stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia, – stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – zobowiązanie Organu do wydania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, – przyznanie na rzecz Strony skarżącej kwoty 5.000,00 zł, – rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy, – zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od złożenia stosownego wniosku minęły 23 tygodnie, a Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie (nie wezwał o korektę nie poinformował o wydłużeniu terminu). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W zakresie wniosku o odrzucenie WD argumentował o braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi. Przedmiot zaświadczenia o wydanie którego zwróciła się Strona nie dotyczy Jej praw i obowiązków. Przepis art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz 2354 ze zm.) ma charakter szczególny – jest skierowany do Organów i terminów załatwienia Spraw, a nie ustanawia jednak dla Strony żadnych dodatkowych, czy odrębnych uprawnień od tych z których Skarżąca już skorzystała (skarga na bezczynność/przewlekłość w załatwianiu sprawy zezwolenia). Zaświadczenie nie jest także dokumentem wymaganym przez przepisy prawa, a Strona nie powołała jakichkolwiek przepisów prawa z których wynikałby obowiązek legitymowania się żądanym zaświadczeniem. Błędnym jest zdaniem WD wywodzenie, że dla złożenia skargi do sądu wystarczającym jest istnienie samego uprawnienia do wydania zaświadczenia. W przypadku nieodrzucenia skargi uzasadniając wniosek o jej oddalenie Organ wskazał na brak złej woli pracowników Organu przy procedowaniu sprawy i na ogromną ilość składanych przez cudzoziemców wniosków (statystyka wpływu spraw w latach 2018-2021). WD uważa, że nie ma miejsca w sprawie na twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów, przeciwny jest również zasądzeniu sumy pieniężnej jak i nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W pierwszej kolejności ustosunkowując się do wniosku Organu o odrzucenie skargi Sąd wniosek ten oraz mającą go wspierać argumentacje uznaje za nieuzasadnione. Sąd nie znajduje podstaw prawnych dla których sprawa regulowana przepisami Działu VII k.p.a. (art. 217-220) miałaby być wyłączone z kontroli sądowoadministracyjnej pod kątem respektowania przez organ terminu jej załatwienia (art. 217 § 3 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 112/14 (Lex nr 1666178): "...przyjmuje się, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym o charakterze administracyjnym z uwagi na organ je prowadzący oraz prawną formę administracji, do której się odnosi (vide: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, wyd. 11, str. 687)." Rozważania Organu, czy żądane zaświadczenie dotyczy praw/obowiązków podmiotu składającego żądanie jego wydania, wiązać należy z przesłanką interesu prawnego/faktycznego w uzyskaniu zaświadczenia osoby składającej wniosek o zaświadczenia, a nie dochowania terminu z art. 217 § 3 k.p.a. Stosownie zaś do wspomnianego art. 217 § 3 k.p.a., wniosek o wydanie zaświadczenia powinien być rozpoznany przez organ bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie siedmiu dni. Wskazana regulacja jest przepisem o charakterze szczególnym względem terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. przewidzianych na załatwienie sprawy administracyjnej. W kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru sprawy, której dotyczy, albowiem: "Dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2021 r., o sygn. akt II OSK 625/21, LEX nr 3197709) Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył właściwy procedurze wydawania zaświadczeń maksymalny termin (7 dni) określony w art. 217 § 3 k.p.a. do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia. Analiza akt postępowania wskazuję, że w sprawie Organ nie podjął się właściwego zorganizowania postępowania, by zakończyło się ono w ww. terminie. Tym samym Sąd uznaje, że Organ procedował w sprawie przewlekle. Powyższe powoduje, że zdaniem Sądu postępowanie Organ prowadził przewlekle, naruszając art. 217 § 3, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 oraz art. 36 k.p.a. (pkt I sentencji wyroku). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, odzwierciedlone w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że Organ zlekceważył w pierwszej kolejności termin ustawowy (7 dni). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi nadal wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Sytuacji Strony w rozpatrywanej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Ww. termin został przekroczony – na dzień złożenia przez Stronę skargi –wielokrotnie bez żadnego kontaktu, informacji od Organu w zakresie złożonego podania. Bierność i milczenie WD przy braku wyartykułowania przez Organ jakichkolwiek przeszkód w procedowaniu wniosku – do dnia złożenia skargi, Sąd kwalifikuje jako rażącą ignorowane przepisów – po prostu Organ odłożył wniosek na "półkę" już w dacie jego wpływu i dopiero skarga do sądu administracyjnego będąca przedmiotem niniejszego wyroku skłoniła Organ do podjęcia w sprawie czynności. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie uznaje za uzasadniony wniosek o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej, albowiem podanie o wydanie zaświadczenia zostało zainicjowane w ramach postępowania głównego – wszczętego wnioskiem o pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zwłokę w wydaniu zaświadczenia pod kątem ewentualnego wynagrodzenia konsekwencji wynikających z niej dla postępowania głównego należy rozpatrzyć w ramach tegoż postępowania głównego. W konsekwencji Sąd orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Wobec wydania zaświadczenia 25 sierpnia 2022 r. i z tej samej daty postanowienia w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania WD do rozstrzygnięcia wniosku Strony (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa – punkt V sentencji wyroku.