II SA/Rz 1780/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - oddala sprzeciw - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] wydana w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 i § 2a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. K.S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem L.S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, jako przyczynę powyższego wskazując brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. Organ wyjaśnił, że z ww. orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 2 sierpnia 2021 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W związku z tym niepełnosprawność L.S. nie powstała w okresie uprawniającym do przyznania wnioskowanego świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto wyżej wymieniony pozostaje w związku małżeńskim, co z kolei jest równoznaczne z wypełnieniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, podnosząc, że sprawuje ciągłą i stałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem, w związku z czym nie może podjąć zatrudnienia. Podała, że nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad mężem. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium, pogląd organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być uznany za prawidłowy i tym samym stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego od chwili wejścia w życie ww. orzeczenia Trybunału, organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. SKO zaznaczyło ponadto, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień strony, nie można uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. Organ I instancji w ogóle nie poświecił uwagi tej zasadniczej przesłance nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i co musiało skutkować podjęciem rozstrzygnięcia kasacyjnego. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz winien nadto ustalić rzeczywisty rozmiar i zakres sprawowanej opieki, a także jakie są potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. W dalszej kolejności winien dokonać oceny czy rozmiar tej opieki koliduje z podjęciem aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Konieczne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego i dokonanie ponownej jego oceny oraz udzielenie odpowiedzi na zasadnicze pytanie czy sprawowanie opieki pozostaje w koniecznym związku z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie SKO wskazało, że w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, zasadniczo w całości, co nie może mieć miejsca w trybie art. 136 k.p.a., bez narażenia się przez organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W sprzeciwie (błędnie nazwanym skargą) od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że sprawowała opiekę nad mężem jeszcze przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności. Wyjaśniła, że pracowała za granicą, jednak gdy stan męża pogorszył się, musiała zrezygnować z pracy, ponieważ wymagał opieki całodobowej. Z biegiem czasu choroba męża postępuje. Skarżąca podała również, że jedna z córek pracuje i mieszka za granicą, druga natomiast opiekuje się dwójką małych dzieci. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. ( Wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 534/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W sytuacji gdy w sprawie zachodzić będzie podstawa do przeprowadzenia postępowania niemal w całości, to z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, prawo strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania, zachodzić będzie podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji, celem ponownego przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem wszystkich zasad. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Kolegium wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji w zakresie stwierdzenia negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności podopiecznego, jednocześnie stwierdzając brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku. Prawidłowo powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym to Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany zakwestionowanej treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna osoby dorosłej niepełnosprawnej, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną. Sąd stwierdza jednocześnie, że Kolegium pominęło drugą negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, podaną przez organ I instancji tj. pozostawanie przez podopiecznego w związku małżeńskim i nie legitymowanie się przez sprawującego opiekę małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jednak nie miało wpływu na prawidłową treść rozstrzygnięcia tj. uchylenia decyzji organu I instancji celem ponownego rozpoznania. Organ I instancji dokonując oceny tych okoliczności błędnie uznał je za podstawę do odmowy wnioskowanego świadczenia, dodatkowo nieprawidłowo przytaczając przepis art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. dotyczący całkowicie innej sytuacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który najprawdopodobniej był podstawą zajętego przez organ I instancji stanowiska, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji przyjął, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, skoro wymagający opieki mąż, pozostaje z nią w związku małżeńskim, a ona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko organu I instancji pozostaje w całkowitej sprzeczności z celem świadczenia pielęgnacyjnego. Prowadzi bowiem do sytuacji, w której jedynie osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, mogłaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - również niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi. Z kolei jeden ze współmałżonków nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten który nie wymaga opieki, nie mógłby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Zakładając, więc racjonalność ustawodawcy, taka wykładnia powyższych przepisów, nie zasługuje na aprobatę. Zajęcie stanowiska odnośnie tej negatywnej przesłanki, pominiętej przez organ II instancji, nie stanowi przekroczenia kompetencji Sądu w zakresie kontroli decyzji kasacyjnej, a przysłuży się szybszemu rozstrzygnięciu sprawy. Sąd zgadza się bowiem ze stanowiskiem organu odwoławczego, tak w odniesieniu do uchylenia decyzji, jak i braku podstaw do wydania przez ten organ decyzji merytorycznej. Wracając bowiem do przepisów stanowiących podstawę przyznania świadczenia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jeżeli uprawnione w tym przepisie osoby nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Z akt sprawy, w tym przeprowadzanego wywiadu środowiskowego nie wynika, ani rodzaj schorzeń, na które cierpi podopieczny, ani zakres świadczonej pomocy, by móc z całą pewnością stwierdzić, że sprawowanie opieki wymaga rezygnacji z pracy. Można jedynie stwierdzić, że skarżąca wykonuje opiekę jak również, że w związku z wykonywaną opieką zaprzestała pracy. Mąż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i ze względu na stan niepełnosprawności wymaga opieki. Małżonkowie posiadają dwie córki. Takich ustaleń nie można uznać za wyczerpujących w kontekście wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W tym zakresie konieczne są ustalenia nie tylko samego faktu sprawowania opieki, ale zakresu tej opieki, tj. wykonywanych czynności. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca jest uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem, że zakres świadczonej opieki będzie usprawiedliwiał pozostawanie z tego powodu bez pracy. Zatem miał rację organ II instancji wskazując, że w aktualnym stanie sprawy nie mógł orzec o wniosku. Prawidłowe są również wskazania organu II instancji co do dalszego przebiegu postępowania. Organ I instancji uwzględni przy tym zaprezentowaną przez Sąd ocenę okoliczności pozostawania przez skarżącą w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki i nie legitymowanie się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając to wszytko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na postawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.