I GSK 1000/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat–Rembelska Sędziowie NSA Maria Myślińska Czesława Socha (spr.) Protokolant Katarzyna Janicka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Go 1344/06 w sprawie ze skargi R. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; [...] w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Go 1344/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. odrzucił skargę R. P. Spółki z o. o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nr [...], [...] w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że skarżąca spółka w skardze na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. wskazała brak wartości przedmiotu zaskarżenia i uiściła w chwili złożenia skargi wpis stały w kwocie 500 zł. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania celnego była weryfikacja zgłoszenia celnego w zakresie zastosowanej procedury celnej, opisu towaru, klasyfikacji towaru, jego wartości oraz wymiaru długu celnego. Uznając zgłoszenie celne za nieprawidłowe we wskazanym wyżej zakresie, organ I instancji zastosował inną procedurę celną, inny opis towaru, inną klasyfikację taryfową towaru, a to spowodowało zmianę wartości celnej towaru i kwoty wynikającej z długu celnego. Spółka, składając skargę na decyzję organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, objęła przedmiotem zaskarżenia również rozstrzygniecie dotyczące należności pieniężnej, przy czym, w ocenie Sadu I instancji, nie ma żadnego znaczenia fakt, iż wynikająca z kwestionowanej decyzji należność jest niższa niż deklarowana przez skarżącą w dokumencie SAD. Brak wskazania w skardze, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, wartości przedmiotu zaskarżenia stanowi brak formalny tej skargi, który strona jest zobowiązana usunąć w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Z uwagi na to, zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 27 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Go 1344/06, skarżąca została wezwana do usunięcia powyższego braku formalnego skargi przez wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2006 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie, skarżąca wyjaśniła, że Dyrektor Urzędu Celnego w R. ustalił w decyzji wartość celną importowanych przez spółkę samochodów oraz że do określenia kwoty długu celnego zastosował stawkę celną 20 %. Natomiast skarżąca w dokumencie SAD wskazała stawkę celną w wysokości 25 %, w związku z czym nastąpiła nadpłata cła w wysokości 5 % wartości celnej importowanych samochodów, a zatem wartość przedmiotu zaskarżenia jest ujemna. Zdaniem Sądu I instancji, w powyższym piśmie skarżąca nie wskazała wartości przedmiotu zaskarżenia, a zatem mimo wezwania nie uzupełniła braku formalnego skargi. Powyższe oznaczało, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej R. P. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego spółka zarzuciła uchybienie art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca zarzuciła uchybienie art. 215 § 1, art. 216, art. 218, art. 221, art. 230 i art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oraz § 1 pkt 1 i § 2 ust. 3 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że wartość przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie jest ujemna, a więc nie tylko nie przewyższa 0 zł, ale kształtuje się wręcz poniżej tej wartości. Oznacza to, że nie mieści się w zakresie wskazanym w § 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji naruszył przepis art. 218 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mimo powzięcia wątpliwości co do prawidłowości podanej w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia, nie zarządził wnikliwego sprawdzenia tej wartości. Sąd faktycznie wezwał skarżącą do określenia wartości przedmiotu zaskarżenia, a skarżąca złożyła w tym zakresie stosowne i wyczerpujące wyjaśnienia, jednak skoro wyjaśnienia te nie zostały przez Sąd I instancji uznane za wystarczające, to powinien był ponownie wezwać skarżącą wskazując przyczyny, dla których konieczne jest dodatkowe złożenie wyjaśnień. Skarżąca wskazała, że niezrozumiałym pozostaje działanie Sądu I instancji, który w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym raz odrzuca jej skargę z powodu nieuiszczenia wpisu stałego, w innych natomiast przypadkach skargę odrzuca twierdząc, że skarżąca nie określiła wartości przedmiotu zaskarżenia i nienależnie uiściła wpis stały. Takie działanie Sądu stanowi obrazę art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji naruszył jej konstytucyjne prawa i wolności, bowiem odrzucił skargę na podstawie błędnie zinterpretowanych przepisów prawa niemających zastosowania w sprawie. Postanowienie to skutkuje w efekcie pozbawieniem spółki, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Sąd I instancji, naruszając przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz bezpodstawnie odrzucając skargę, pozbawił spółkę prawa do skutecznego uruchomienia procedury przed sądem, a przez to pozbawił ją dostępu do sądu oraz naruszył art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna jest identyczna z kilkoma innymi, jakie zostały wniesione od postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. dotyczących tego samego rodzaju spraw. Jednorodne we wszystkich sprawach stany faktyczne oraz identyczna lub podobna argumentacja wykorzystana przez strony, usprawiedliwiały posłużenie się w motywach postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zbliżoną do siebie lub taką samą argumentacją. Ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga w pierwszym rzędzie podkreślenia, że w rozpoznawanej sprawie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja, którą Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części, w której organ ten uznał zgłoszenie celne za nieprawidłowe (art. 65 § 4 pkt 2 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny - Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) w zakresie zastosowanej procedury celnej, opisu towaru, klasyfikacji towaru, jego wartości celnej oraz określenia kwoty wynikającej z długu celnego. Skarżąca spółka zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. w całości, a więc także w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymiaru cła w nowej wysokości. Przy ocenie, czy wniesiona skarga podlegała wpisowi stałemu, jak twierdzi skarżąca, czy wpisowi stosunkowemu, jak przyjął Sąd I instancji, należy wskazać, że stosownie do art. 230 p.p.s.a. od skargi pobiera się wpis stosunkowy lub stały, przy czym, zgodnie z art. 231 p.p.s.a., wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, zaś w innych sprawach pobiera się wpis stały. Przepisy te pozostają w związku z przepisami art. 215−218 p.p.s.a., traktującymi o wartości przedmiotu zaskarżenia. Z analizy tych przepisów wynika, że obowiązek podania w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia dotyczy tylko spraw, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, ponieważ tylko wówczas od tej wartości zależy wysokość wpisu. Przy interpretacji tych przepisów należy mieć przede wszystkim na uwadze, że dotyczą one sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej (art. 3 p.p.s.a.). Jest zatem oczywiste, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty lub czynności organu, które w konkretnej sprawie mają określoną treść merytoryczną, a gdy chodzi o decyzje − zawierają określone rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach. Decyzja rozstrzyga daną sprawę co do jej istoty albo kończy ją w inny sposób w danej instancji (art. 207 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., czy art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jeżeli zatem treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji dotyczy należności pieniężnych, np. cła, to powinno być oczywiste, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja określająca tę należność (cło), jej wysokość (cła), lecz także, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna określona w tej decyzji (art. 210 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej). W takim przypadku nie chodzi o wartość zaskarżonej decyzji jako takiej, lecz o wartość zaskarżonego określonego w niej przedmiotu rozstrzygnięcia, jeśli oczywiście ten przedmiot ma wartość materialną wyrażoną w pieniądzu. Sama decyzja, jako akt administracyjny nie ma wartości materialnej (pieniężnej). Wartość taką może mieć tylko określony w niej przedmiot. W przepisach art. 215, 216 i 231 p.p.s.a. chodzi zatem o zaskarżenie decyzji w przedmiocie należności pieniężnej, o kontrolę legalności decyzji, która określa, ustala, dotyczy, orzeka, rozstrzyga o należności pieniężnej. Z powyższego wynika, że jeżeli strona skarży decyzję określającą wysokość cła (wysokość długu celnego), to przedmiotem zaskarżenia jest cło, a więc należność pieniężna. W konsekwencji, jeżeli decyzja określa kwotę cła, to skarga na decyzję w tym przedmiocie objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu przepisów art. 215 § 1, 216 i 231 p.p.s.a. jest należność pieniężna, albowiem cło jest należnością pieniężną (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06, niepubl., dotyczące m.in. wyjaśnienia, że podatek jest należnością pieniężną). W przypadku wykazania w zgłoszeniu celnym niższych lub wyższych od należnych kwot cła, decyzja określająca, w wyniku weryfikacji zgłoszenia celnego, kwoty cła w prawidłowej wysokości dotyczy należności pieniężnych. Od skargi wniesionej na taką decyzję pobiera się wpis stosunkowy, którego wysokość zależy od wartości przedmiotu zaskarżenia. Tą wartością jest należność pieniężna w postaci kwoty cła. Wyłania się przy tym kwestia, czy w takiej sprawie wartością przedmiotu zaskarżenia jest określona w zaskarżonej decyzji pełna wysokość cła, czy tylko ta jej część, która jest kwestionowana w skardze do sądu. Przesądzać o tym powinna zasada zaskarżalności decyzji przez stronę. Zasadą jest, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wyrażona wprost w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych − po nadaniu biegu sprawie, już w toku postępowania − uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi w danej sprawie na podstawie art. 134 i 135 p.p.s.a. Sąd administracyjny uwzględniając skargę, może wzruszyć zaskarżoną decyzję w całości lub w części − art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W przepisach art. 215−218 i 231 p.p.s.a. chodzi o przedmiot zaskarżenia, o zaskarżoną należność pieniężną, co oznacza, jak to wyżej zostało podniesione, zaskarżenie decyzji rozstrzygającej co do należności pieniężnej. Skoro strona może zaskarżyć decyzję w całości lub w części, to wartością przedmiotu zaskarżenia (zaskarżoną należnością pieniężną) może być, w zależności od okoliczności sprawy, pełna wysokość należności pieniężnej określonej w zaskarżonej decyzji lub taka jej część, która jest kwestionowana w skardze. Zawarte w omawianych przepisach określenie: wartość przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokość należności pieniężnej (art. 215 § 1 i art. 216 p.p.s.a.) wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia − to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Z uwagi na istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania biegu skardze, w przepisach tych chodzi zatem o wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia, albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt I FPS 7/07, ONSA i WSA 2008, nr 2, poz. 24). W przypadku decyzji określającej kwotę cła, przedmiotem zaskarżenia może być cała kwota cła lub tylko jej część. Należy zatem przyjąć, że w sprawie celnej wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest przez stronę kwestionowane. Jeżeli skarga nie dotyczy pełnej wysokości cła określonego w decyzji, a tylko jej części, to wartością przedmiotu zaskarżenia dla potrzeb wpisu sądowego jest wysokość tej kwestionowanej części cła, bez względu na to, czy jest ona wartością dodatnią czy ujemną. Akcent położony jest tu na wolę strony skarżącej, tj. na zakres zaskarżenia decyzji określającej wysokość cła − w całości czy w części. Tak też należy rozumieć część wstępną przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), gdzie mowa jest o wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem. Nie powinno to być rozumiane w ten sposób, że chodzi o zależność wpisu stosunkowego od całej kwoty cła określonej w zaskarżonej decyzji bez względu na zakres zaskarżenia tej decyzji (w całości czy w części). Pozostawałoby to w sprzeczności z omówioną wyżej istotą przepisów o opłatach i wpisach sądowych zawartych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszałoby granice upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego zawartego w art. 233 p.p.s.a., gdzie mowa jest o wpisie stosunkowym obliczonym w procentach od wartości przedmiotu zaskarżenia. Wprowadziłoby także wewnętrzną sprzeczność w ramach omawianego § 1 rozporządzenia wykonawczego, gdzie w pkt. 1−4 mowa jest właśnie, zgodnie z ustawą, o procentach od wartości przedmiotu zaskarżenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w której decyzja określająca wysokość cła, wydana na skutek zweryfikowania wartości celnej towaru, została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, wartością przedmiotu zaskarżenia jest różnica między kwotą cła określoną w zgłoszeniu celnym a kwotą cła określoną w zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem strona w skardze kwestionuje obniżenie wartości celnej importowanego towaru w stosunku do jego wartości określonej w zgłoszeniu celnym, zaś od tej wartości zależy wysokość cła, to zaskarżając decyzję w całości kwestionuje tym samym obniżenie kwoty cła w stosunku do kwoty wykazanej w zgłoszeniu celnym. Z uwagi na powyższe wpis w niniejszej sprawie powinien zostać obliczony i pobrany na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie podała wartości przedmiotu zaskarżenia objętego decyzją, zaś na wezwanie Przewodniczącego do uzupełnienia braku formalnego skargi, pismem z dnia 11 grudnia 2006 r. wyjaśniła, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nastąpiła nadpłata w wysokości 5% wartości celnej importowanych samochodów. Podnieść należy, że niewskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia na wezwanie przewodniczącego wydziału sądu administracyjnego o uzupełnienie braku formalnego skargi w terminie określonym w art. 49 § 1 p.p.s.a. jest obwarowane rygorem odrzucenia skargi, określonym w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, że wymóg wskazania przez stronę wartości przedmiotu zaskarżenia, zawarty w art. 215 § 1 p.p.s.a., jest spełniony – jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06 (niepubl.) – "nie tylko przez wyraźne określenie kwoty tej wartości przy wnoszeniu skargi lub w odpowiedzi na wezwanie przewodniczącego do wskazania wartości, lecz także wówczas, gdy wartość wynika z treści skargi lub z treści odpowiedzi na powyższe wezwanie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż skarżąca w zakreślonym terminie nie wskazała wartości przedmiotu zaskarżenia. Odpowiadając na wezwanie Sądu strona podała bowiem, że wyżej wymienioną wartość stanowi wyrażona w procentach różnica pomiędzy kwotą długu celnego, która została określona przy przyjęciu przez organ celny zgłoszenia celnego, a kwotą określoną w wyniku weryfikacji tego zgłoszenia (5% wartości celnej importowanych samochodów). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że pomimo faktu, iż wartość przedmiotu zaskarżenia nie została przez spółkę określona wprost, to niezaprzeczalnie wynika ona z treści pisma z dnia 11 grudnia 2006 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji, w przypadku gdy Sąd I instancji uznał, że strona we wskazanym piśmie w sposób niewystarczający określiła wartość przedmiotu zaskarżenia, Przewodniczący miał obowiązek zastosować przepis art. 218 p.p.s.a. i zarządzić dochodzenie w tym zakresie (por. H. Knysiak – Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2008, s. 715 i cyt. tam literatura). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia podkreślenia wymaga również okoliczność, że skarżąca spółka nie uchylała się od obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od wniesionej skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu I instancji, który odrzuca skargę w sytuacji, gdy strona w celu nadania sprawie biegu wpłaciła na rachunek bankowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę wielokrotnie przekraczającą wysokość opłaty należnej, a następnie, stosując się do wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi, podała wartość przedmiotu zaskarżenia wyrażoną w procentach. Wnoszący skargę nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji procesowych, wynikających z dowolnej interpretacji przepisów o kosztach sądowych, które mogą doprowadzić do uniemożliwienia realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 wiążącej Polskę Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawa dostępu do sądu. Za uzasadniony w związku z tym należy uznać zarzut skarżącej, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 218 w związku z art. 215 § 1 i art. 216 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt II OSK 702/05, ONSA i WSA 2006/1/16 oraz uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).