III SAB/Wr 805/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi D. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. Z. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 23 stycznia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie: - art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej; - art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niedotrzymanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i zaniechanie poinformowania strony o przyczynach zwłoki; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odebranie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu na skutek uniemożliwienia wglądu do akt sprawy. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że rozpoznanie złożonego przez niego wniosku nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych, a zatem, przy uwzględnieniu konieczności uzyskania informacji na temat wnioskodawcy od innych organów (Policji, Straży Granicznej), przyjąć należy, że termin dwóch miesięcy był terminem krańcowym do rozpoznania wniosku. Stwierdził, że prowadzenie postępowania przez okres ponad 1,5 roku (kilkukrotnie dłuższy niż maksymalny termin jego zakończenia) uzasadnia zarzut przewlekłości, o charakterze rażącego naruszenia prawa. Dodał, że praktyka prowadzenia spraw przez Wojewodę D. w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, tj. m.in. z zasadą zaufania do organów, z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, czy, zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu. Podkreślił, że na naruszenie przez organ ww. zasad wskazuje fakt, że zarówno kontakt osobisty, jak i telefoniczny z inspektorem prowadzącym sprawę jest praktycznie niemożliwy, a działający od 1 października 2018 r. punkt informacyjny dla cudzoziemców nie obejmuje usług udzielania informacji o statusie sprawy oraz o wszczętych już postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 5.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że suma ta stanowić będzie rekompensatę za pozbawienie możliwości korzystania z pełni praw jakie przysługują osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP (prawo do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy, prawo do swobodnego powrotu do kraju ojczystego w celu odwiedzenia rodziny w okresie świątecznym). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 -3 k.p.a. nie wynika z opieszałości, czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, które wymagają wnikliwej analizy. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 23 stycznia 2018 r. Pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero po niespełna roku od otrzymania wniosku. Dopiero bowiem w dniu 2 stycznia 2019 r. organ wezwał stronę, na podstawie art. 50 k.p.a., do uzupełnienia dokumentacji wniosku, a także, dopiero wówczas zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.). Dopiero też na tym etapie organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a., tj. podał przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie (wyznaczony na 5 kwietnia 2019 r.) oraz pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Sytuacja, w której organ przez blisko rok nie podejmuje żadnych czynności procesowych w sprawie niewątpliwie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 12 § 1 k.p.a, w myśl którego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Dążeniu do koncentracji materiału dowodowego niewątpliwie przeczy także okoliczność, że obligatoryjną procedurę związaną z zapytaniem odpowiednich organów, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego Wojewoda D. wdrożył dopiero w dwunastym miesiącu od daty złożenia wniosku. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. W nawiązaniu do treści art. 36 k.p.a. należy dodatkowo stwierdzić, że nadużyciem możliwości przedłużenia terminu zakończenia postępowania jest sytuacja, gdy organ przez blisko rok pozostaje bezczynny a następnie, na skutek wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji wniosku oraz uruchomienia trybu z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przedłuża termin zakończenia postępowania o kolejne trzy miesiące nie tłumacząc powodów tak odległego terminu zakończenia postępowania. W nawiązaniu do powyższego należy podnieść, że w skierowanym do strony wezwaniu z dnia 2 stycznia 2019 r. organ wyznaczył stronie czternaście dni na uzupełnienie dokumentacji wniosku. Także procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zwykle realizowana jest przez odpowiednie organy stosunkowo sprawnie, co jedynie potwierdza fakt, że w sprawie, już w dniu 30 stycznia 2019 r. Wojewoda D. dysponował informacją na temat tego, czy pobyt wnioskodawcy na terenie RP stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie znajduje zatem uzasadnienia okoliczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy aż do dnia 5 kwietnia 2019 r. Uzupełniająco należy wskazać, że choć decyzja o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana [...] r., to już z końcem stycznia 2019 r. organ dysponował uzupełnioną dokumentacją strony. Okoliczność, że przed wydaniem decyzji strona nie była wzywana o ponowne uzupełnienie tej dokumentacji świadczy o tym, że już z końcem stycznia organ dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec faktu wydania decyzji po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, o czym orzeczono jak w pkt III wyroku. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.