I OSK 1109/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Sądownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 85/17 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 85/17 (dalej wyrok II SAB/Wa 85/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązał Krajową Radę Sądownictwa do rozpoznania wniosku skarżącego A.S. z dnia 15 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 15 grudnia 2016 r. A.S. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) wniósł do Krajowej Rady Sądownictwa o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. jaki jest/był budżet Krajowej Rady Sądownictwa w roku 2016 i 2017 i Biura KRS, w tym kwoty wynagrodzeń pracowników Biura oraz liczby pracowników ? 2. podanie wysokości wynagrodzenia/dochodu/przychodu rocznego otrzymywanego przez poszczególnych członków KRS otrzymywanych z tytułu bycia jej członkiem w roku 2016 r. i zaplanowanego na 2017 r. Wniósł o możliwość osobistego spotkania z Krajową Radą Sądownictwa poprzedzone spotkaniem z jej Prezydium. Pismem z 31 stycznia 2017 r. Wiceprzewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa poinformował wnioskodawcę, że nie ma możliwości jego osobistego wysłuchania, a skargi, wnioski i opinie dotyczące sądownictwa może przedstawić w formie pisemnej. Plan budżetu Krajowej Rady Sądownictwa na rok 2016 r. ustalono ustawą budżetową z dnia 25 lutego 2016 r. (Dz. U. poz. 278), natomiast plan budżetu na rok 2017 r. został ustalony w ustawie budżetowej z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. poz. 108). W Biurze Rady przewidziane są 73 etaty. Zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 976 i 2221, dalej uKRS), członkowie Rady w związku z pełnieniem obowiązków w radzie otrzymują diety za każdy dzień udziału w posiedzeniach plenarnych i innych pracach Rady w wysokości 20% podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych [Dz. U. z 2015 r., poz. 133, dalej usp bądź Prawo o ustroju sądów powszechnych]. A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie jego wniosku z 15 grudnia 2016 r., żądając zobowiązania Rady do niezwłocznego udostępnienia ww. informacji publicznej. Krajowa Rada Sądownictwa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, wyjaśniając, że skarżącemu udzielono odpowiedzi jeszcze przed sformułowaniem skargi i jej wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w piśmie procesowym z 23 marca 2017 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SAB/Wa 85/17. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w sytuacji braku reakcji podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej udip), jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych przepisami udip. By można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu lub czynności, tzn. czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do podmiotu obowiązanego do jej udzielenia, a także zbadać, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają ustawy, przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 definiuje pojęcie informacji publicznej jako "każdą informację o sprawach publicznych". Art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na warunkach określonych w tej ustawie. Art. 4 ust. 1 udip wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Bezsporne jest, że Krajowa Rada Sądownictwa, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 udip i że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Kwestią sporną jest, czy wszystkie żądane przez skarżącego we wniosku z 15 grudnia 2016 r. [informacje] zostały mu udostępnione. W tym zakresie organ stanął na stanowisku, że żądane informacje zostały mu udostępnione. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1 udip). Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (wyroki NSA z: 30.10.2002 r. II SA 1956/02; 25.3.2005 r. II SA 4059/02, cbosa; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" [winno być "a"] udip). Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip należy zatem uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznym, a więc także związane z ponoszeniem wydatków - o ile dotyczą one mienia publicznego. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie uznaje się, że informację publiczną stanowią dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje opisane w punkcie 1 i 2 wniosku skarżącego z 15 grudnia 2016 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip i co do zasady podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Dotyczą one informacji o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, jak również tych, którzy funkcji takiej nie pełnią, a zatem niewątpliwie informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem środków publicznych W odniesieniu do żądania skarżącego o umożliwienie mu osobistego spotkania z Krajową Radą Sądownictwa poprzedzonego spotkaniem z Prezydium Sąd stwierdził, że z oczywistych względów nie jest to żądanie udostępnienia informacji publicznej. Informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z 15 grudnia 2016 r. stanowiły informację publiczną, której tryb udostępnienia jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami udip polega na tym, że organ obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (lub o umorzeniu postępowania), albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności przepisami udip formie. Krajowa Rada Sądownictwa pozostawała zatem w dacie orzekania przez Sąd I instancji w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, bowiem udzieliła skarżącemu informacji niezgodnej z jego wnioskiem. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, zobowiązał Krajową Radę Sądownictwa do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 15 grudnia 2016 r. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego [art. 149 § 1a ppsa]. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, winno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa, wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21.6.2012 r. I OSK 675/12, cbosa). W niniejszej sprawie organ nie udostępnił żądanych przez skarżącego informacji, błędnie uznając, że informacje te zostały udostępnione pismem z 31 stycznia 2017 r. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej ppsa) wywiodła Krajowa Rada Sądownictwa, reprezentowana przez r. pr. M.M., zaskarżając wyrok II SAB/Wa 85/17 w części zawartej w uzasadnieniu obejmującym rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia, którego nie ma w sentencji orzeczenia, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy przez wskazanie sposobu załatwienia sprawy - wniosku A.S. o udzielenie informacji publicznej w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku, to jest przez udzielenie żądanych informacji, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku II SAB/Wa 85/17 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. A.S. pismem z 7 grudnia 2017 r. wniósł o: 1. rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kasacji na rozprawie; 2. ustanowienie dla wnioskodawcy douczonego pełnomocnika z urzędu w osobie profesora prawa Wydziału Prawa polskiego Uniwersytetu konstytucjonalisty np. radcy prawnego prof. [...] dla reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu, a w szczególności: a. uzyskania orzeczenia o wymierzeniu organowi, "zapewnie to SSN [...]", grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości za rażące naruszenie prawa; b. zawiadomienia, w trybie art. 155 ppsa, właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie w Krajowej Radzie Sądownictwa; 3. obciążenie kosztami postępowania stronę przeciwną w tym zwrotem kosztów poniesionych przez wnioskodawcę, a nadto symboliczną kwotą 2.000,00 zł dla wnioskodawcy za dotychczasowe samodzielne prowadzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nieusprawiedliwony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej postrzega w konkretnych, kwestionowanych skargą kasacyjną sformułowaniach zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku "rozstrzygnięcia, którego nie ma w sentencji orzeczenia". W rzeczywistości Sąd I instancji ograniczył się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przesłankowego zbadania dla oceny czy doszło do bezczynności organu - czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do podmiotu obowiązanego do jej udzielenia i czy żądana informacja stanowi informację publiczną (s. 3 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku II SAB/Wa 85/17). Trafnie Wojewódzki Sąd uznał, że Krajowa Rada Sądownictwa jest organem władzy publicznej, obowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Słusznie Sąd I instancji uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, bowiem informacją publiczną są dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (art. 1 ust. 1 udip). Informacją publiczną są informacje o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników organu, pełniących funkcje publiczne, jak i tych pracowników, którzy funkcji takich nie pełnią, bowiem są to informacje związane z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem środków publicznych (s. 5 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SAB/Wa 85/17). Wobec tego załatwienie wniosku skarżącego mogło nastąpić przez udzielenie żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 udip), albo poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej lub umorzenie postępowania w tej samej formie (art. 16 ust. 1 udip), bądź przez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany (wyrok NSA z 26.9.2019 r. I OSK 848/18, cbosa). Także Krajowa Rada Sądownictwa była przekonana, że jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip) i że informacja o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników Krajowej Rady Sądownictwa jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 udip), skoro udzielił skarżącemu informacji pismem z 31 stycznia 2017 r. Trafnie Sąd I instancji uznał, że organ udzielił skarżącemu w tej materii informacji niepełnej - niezgodnie z wnioskiem z 15 grudnia 2016 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że udzielenie informacji niepełnej skutkuje bezczynnością organu (wyrok NSA z 29.8.2018 r. I OSK 680/18, cbosa). Taka kwalifikacja działania organu nie wskazuje organowi w sposób jednoznaczny "sposobu załatwienia sprawy... przez udzielenie żądanych informacji". Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku II SAB/Wa 85/17 rozstrzygnięcia, którego nie ma w sentencji wyroku. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Żądanie skarżącego o zwrot kosztów postępowania sądowego za I instancję wygasły (art. 210 § 1 ppsa). Żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego "symbolicznej kwoty 2.000 zł... za dotychczasowe samodzielne prowadzenie sprawy" nie ma oparcia w prawie.