II OSK 1081/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 420/03 w sprawie ze skarg S. M. W. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od S. M. W. i J. S. solidarnie na rzecz G. i R. S. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 420/03, po rozpoznaniu skarg S. W. i J. S., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy P. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił G. i R. S. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, z przyłączami: wodociągowym, energetycznym i kanalizacyjnym do projektowanego szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] w Z.. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W związku z pismem J. S. oraz po dokonaniu kontroli budowy w dniu [...] i w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku z powodu stwierdzenia przy realizacji obiektu odstępstw od projektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] zobowiązano inwestorów do przedłożenia opinii technicznej zawierającej wyszczególnienie zakresu dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należało więc porównać usytuowanie przedmiotowego budynku do jego projektowanego położenia, przedstawionego na projekcie zagospodarowania działki. Decyzją z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., udzielił G. i R. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku, według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwzględnieniem zmian wynikających z treści rysunków zamiennych wchodzących w skład opinii technicznej, stanowiącej załącznik do decyzji. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powtarzając ustalenia organu I instancji dodatkowo podał, jakie kolejne rozstrzygnięcia były wydane w sprawie budowy na działce nr [...] w Z.. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji, M. S. W., zarzucił, że zostały sfałszowane dokumenty o dokonaniu inwentaryzacji geodezyjnej. Zarzucił też, że inwentaryzacja geodezyjna wykonana była bez powiadomienia skarżącego, jako sąsiada, co stanowiło samowolę i naruszenie prawa. Dodał, że wielokrotnie zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. prosząc o wizję lokalną, ale bezskutecznie. Jako właściciel działki nr [...] nie wyraził zgody na wydanie decyzji o kontynuowaniu budowy przez R. S., gdyż było to "zawłaszczenie" pewnej powierzchni jego działki, której geodeta nie szkicu nie wyliczył i nie podał. Skargę na decyzję z dnia [...] złożył również J. S.. Podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji z dnia [...]. Dodał, że budowa realizowana była ukośnie do granicy, co uniemożliwi w przyszłości dobudowanie na jego działce domu bliźniaczego. Ponadto stwierdził, że Wójt Gminy P. zapomniał o braku formalnym, jakim był brak zgody skarżącego na budowę przedmiotowego budynku w granicy działki nr [...]. Skarżący dodał, że pomiędzy stronami powstał spór graniczny. W odpowiedzi na powyższe skargi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i dodał, że skarżący nie podnieśli żadnych nowych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, iż została one wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a., bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nadto narusza ona przepis art. 104 k.p.a. oraz przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego Zdaniem Sądu w przepisie art. 51 ust.1 pkt 2 użyto sformułowania "obowiązek wykonania określonych czynności", a nie "obowiązek wykonania określonych robót budowlanych", z czego wypływa wniosek, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu niekoniecznie musi nakładać obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Nadto Sąd zwrócił uwagę, iż w przepisie art. 55 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, odsyłającym do treści art. 51 ust.1 pkt 2 mowa jest o decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 można wydać decyzję nie tylko nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych (bezpośrednio doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami), ale również decyzję o innej treści, w tym o nałożeniu obowiązku przedłożenia opinii technicznej i inwentaryzacji, stanowiącej pierwszy etap rozstrzygnięcia sprawy o odstępstwa. Przyjmując powyższy tok rozumowania Sąd stwierdził, że decyzja mająca swą podstawę w przepisie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego wprost zmierza do legalizacji samowolnie wykonanych przez inwestora odstępstw. Może być zatem wydana po wykonaniu określonych kolejną decyzją robót budowlanych mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja taka w niniejszej sprawie nie została wydana. Nieprawidłowym było udzielenie pozwolenia na wznowienie robót bez wykonania przez inwestora robót budowlanych doprowadzających wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami, z określeniem jedynie, że roboty należy wykonać "według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwzględnieniem zmian wynikających z treści rysunków zamiennych wchodzących w skład opinii technicznej, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji". Dodatkowo Sąd zauważył, że znajdująca się w przedłożonych aktach administracyjnych na k. 29 opinia techniczna nie została opieczętowana i podpisana przez organ jako załącznik do decyzji. Szkic pomiarowy wykonany przez geodetę (k.29 a ) został wprawdzie opieczętowany jako załącznik do decyzji, ale nie został podpisany, tak więc załącznikiem do decyzji nie jest. Załącznik do decyzji, jako jej integralna część, powinien odpowiadać tym samym wymogom, co decyzja, a więc między innymi zawierać podpis. Wreszcie podnieść należy, że organ tak I, jak i II instancji bezkrytycznie przyjął dokumenty przedłożone przez inwestora i pominął całkowicie składane przez strony zarzuty odnośnie ich treści. Po pierwsze, przyjęta bez zastrzeżeń opinia techniczna nie zawierała opisu dokonanego przez inwestorów odstępstwa, polegającego na zmianie wymiarów budynku. Po drugie, sporządzony przez geodetę "szkic pomiarowy zagospodarowania działki nr [...]" nie jest żądaną przez organ inwentaryzacją. W punkcie drugim decyzji z dnia [...] zobowiązano inwestorów do przedłożenia opinii technicznej zawierającej wyszczególnienie zakresu dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należało więc porównać usytuowanie przedmiotowego budynku do jego projektowanego położenia, przedstawionego na projekcie zagospodarowania działki. Wbrew temu, co napisano w opinii technicznej, z projektu zagospodarowania działki, będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby działka nr [...] "wchodziła klinem między działkę nr [...], a działkę nr [...]". Nadto, uzasadnienie decyzji z dnia [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...]. jest wewnętrznie sprzeczne. W pierwszej części uzasadnienia organ instancji stwierdza, że realizacja budynku nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, by następnie skonstatować, że "wprowadzone dotychczas zmiany nie stanowią istotnych odstępstw od treści projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę". Ma to o tyle znaczenie, że w razie ustalenia, że dokonane przez inwestora odstępstwa nie są istotne, organ winien umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art. 51 prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. i R. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, czyli [...]. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust 4 właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Decyzja taka - nakładająca na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności została wydana w dniu [...] roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestorów obowiązek: przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania budynku w stosunku do wschodniej i zachodniej granicy działki, przedłożenia oceny technicznej zawierającej wyszczególnienie zakresu dokonanych odstępstw oraz wykonanie opisu zakresu i sposobu wykonania zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym z naniesionymi zmianami w trakcie dotychczasowej budowy, jak również koniecznymi do wykonania w konsekwencji odstępstw już dokonanych. Ponadto zobowiązano inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót. Nakazane czynności zostały przez inwestora wykonane, a odpowiednie dokumenty przedłożone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Złożona opinia techniczna wraz z załącznikiem sporządzona została przez osoby posiadające wymagane uprawnienia zawodowe. Opinia ta w sposób szczegółowy odnosiła się do wskazanych przez organ wątpliwości, zawierała szczegółowy zakres występujących odstępstw oraz wyjaśnienie niniejszych odstępstw od projektu oraz rysunki z naniesionymi poprawkami. Według osób sporządzających opinię, uwzględnienie wniosków i zaleceń w niej przedstawionych warunkuje dalsze prowadzenie robót, po wznowieniu prac budowlanych zgodnie z warunkami przewidzianymi przepisami prawa budowlanego. Organ prawidłowo postąpił uznając, iż wykonaniem obowiązku w rozumieniu w/w przepisu było złożenie przez inwestorów dokumentów, tym bardziej, że wprowadzone przez inwestorów zmiany zostały ostatecznie, po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu wizji lokalnej uznane za nieistotne. Brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, iż wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Złożenie wskazanej dokumentacji, sporządzonej przez specjalistów, mając na uwadze wysoki stopień rzetelności złożonych wyjaśnień, niewątpliwe prowadziło do usunięcia stanu niezgodnego z prawem i postępowanie organu było jak najbardziej prawidłowe. Nietrafne są również wskazane przez Sąd argumenty dotyczące opieczętowania i podpisania załącznika. Z ostrożności należy wskazać, iż braki takie nie mogą skutkować uznaniem, iż dołączony do decyzji dokument nie może stanowić załącznika i mogą być podstawą kwestionowania jego skuteczności. Z brzmienia decyzji wynika bowiem wprost, że szkic pomiarowy jest integralną częścią decyzji, stanowiącą jej załącznik. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania i opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji) postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestorów obowiązek: przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania budynku w stosunku do wschodniej i zachodniej granicy działki, przedłożenia oceny technicznej zawierającej wyszczególnienie zakresu dokonanych odstępstw oraz wykonanie opisu zakresu i sposobu wykonania zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym koniecznych do wykonania w trakcie dalszej realizacji, przedłożenie kserokopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami w trakcie dotychczasowej budowy, jak również koniecznymi do wykonania w konsekwencji odstępstw już dokonanych. Ponadto zobowiązano inwestorów do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Jeżeli zatem inwestorzy przedstawili żądaną przez organ nadzoru budowlanego dokumentację techniczną a organ uznał, iż nie jest w związku z tym konieczne nałożenie na inwestora dodatkowo jeszcze obowiązku wykonania określonych robót budowlanych dopuszczalne było w tej sytuacji wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Należy zauważyć, iż w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych stwierdzono, iż wprowadzone dotychczas zmiany nie stanowią istotnych odstępstw o treści projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę. Tym bardziej zatem zbędne było nakładanie na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jedynie bowiem istotne odstępstwa od projektu budowlanego wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego). Co prawda możliwość nałożenia przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 2 obowiązku przedstawienia przez inwestora dokumentów technicznych (inwentaryzacji, opinii) budzi wątpliwości w orzecznictwie. Funkcjonuje bowiem pogląd, iż w tym trybie można jedynie nałożyć obowiązek dokonania określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 3.11.2005, II OSK 163/05 i z 28.06.2005, OSK 1780/04) . To jednak decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie została zaskarżona i jest ostateczna a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny związany jest w tym zakresie granicami skargi kasacyjnej oraz zakazem reformationis in peius. Odnosząc się do kwestii prawidłowości przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej wraz ze szkicem pomiarowym zagospodarowania działki należy stwierdzić, iż wymienione dokumenty spełniają konieczne warunki do tego, aby być podstawą do podjęcia decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Szkic pomiarowy działki zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, aby można go było uznać za żądaną przez organ inwentaryzację geodezyjną usytuowania budynku w stosunku do wschodniej i zachodniej granicy działki. Został on wykonany zgodnie z żądaniem organu zakreślonym w decyzji z dnia [...]. Zarówno z opinii technicznej jak i załączonego do niej szkicu wynika, iż działka nr [...]wchodzi klinem pomiędzy działkę inwestora nr [...] a działkę nr [...]. Zarówno opinia techniczna jak i załączony do niej szkic zostały opieczętowane przez organ nadzoru budowlanego a na szkicu zaznaczono dodatkowo, iż stanowią one załącznik do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...]. Co prawda omawiana opinia techniczna oraz szkic nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną przez organ nadzoru budowlanego, ale Sąd I instancji nie wykazał, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Opinia techniczna zawiera również informacje o zmianach dokonanych przez inwestora tj. zmianie głównego wejścia do budynku w ścianie północnej wraz z przeniesieniem na stronę północną klatki schodowej. Opinia ta została następnie uzupełniona o załącznik, w którym opisano szczegółowo pozostałe odstępstwa od projektu budowlanego. Opinia techniczna przedstawiona przez inwestora nie zawiera co prawda wzmianki na temat zmiany wymiarów budynku o czym wspomina się w protokole z kontroli budowy z dnia [...], ale też należy zauważyć, że o tego rodzaju odstępstwie nie wspomina wcześniejszy protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] nie ma o nim również wzmianki ani w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych ani w decyzji nakładająca na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i opinii technicznej. Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych wynika, iż odstępstwa od projektu polegały głównie na zmianie usytuowania budynku względem działki sąsiedniej. Dlatego też w decyzji z dnia [...] nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania budynku, co zostało wykonane poprzez przedstawienie przez inwestorów opinii technicznej wraz ze szkicem pomiarowym zagospodarowania działki nr [...] na którym oznaczono usytuowanie budynku względem działek sąsiednich. Należy zauważyć, iż w decyzji z dnia [...] zawarto sformułowanie, iż z przedłożonych kopii rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego wynika, iż wprowadzone dotychczas zmiany nie stanowią istotnych odstępstw od projektu. Nie wspomina się o jakiejkolwiek zmianie wymiarów budynku, co mogłoby stanowić istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest wewnętrznie sprzeczna. Z uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, iż co prawda po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego (zapewnie chodzi o oględziny budynku) ustalono, iż budowa jest realizowana w sposób istotnie odbiegający warunków określonych w pozwoleniu na budowę to jednak po przeanalizowaniu kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego pozwolenia na budowę organ stwierdził, iż wprowadzone dotychczas zmiany nie stanowią istotnych odstępstw od projektu. W takiej sytuacji skoro skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach należało uchylić zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zasadne bowiem okazały się postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.