II OSK 1366/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 530/08 w sprawie ze skargi A. K. i J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 530/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] uchylającą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego terenu w międzywalu rzeki Wisły, położonego na działkach 277/12, 277/13, 277/14, 277/15, 277/18, 277/19, 76/7, 76/8, 76/10, 86/4, 86/6, 86/7, 86/9, 88/30, 88/31, 88/26, 88/28 oraz 88/29 - obręb nr 2 B.. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (powoływany dalej jako Dyrektor RZGW w Krakowie) nakazał J. J., prowadzącej działalność gospodarczą jako firma Handlowo-Usługowa [...], przywrócenie do stanu poprzedniego międzywala rzeki Wisły, poprzez usunięcie zmian w ukształtowaniu terenu. Powyższe rozstrzygnięcie wydano wobec stwierdzenia, iż teren nadsypano gruzem, skałą płoną, kamieniem wapiennym i rumowiskiem rzecznym do wysokości około 1,5 m powyżej poziomu pierwotnego. Spowodowało to zmniejszenie przekroju poprzecznego koryta wód powodziowych, a tym samym zwiększenie zagrożenia powodziowego. W dniu 2 marca 2007 r. wykonano dokumentację fotograficzną przedstawiającą stan zagospodarowania terenu. W dniu 12 marca 2007 r. Dyrektor RZGW zwrócił się do PP "[...]" A. K., J. J. oraz Firmy Handlowo – usługowej [...] o wyjaśnienie, które instalacje znajdujące się na przedmiotowym terenie stanowią własność tych podmiotów, jednakże nie uzyskał odpowiedzi. Zainteresowani nie wzięli także udziału w rozprawie wodnoprawnej w dniu 22 maja 2007 r. ani też nie udzielili żadnych wyjaśnień. Organ uznał, iż działalność w międzywalu Wisły w B. prowadzona jest bez uzyskania decyzji Dyrektora RZGW w Krakowie, wyrażającej zgodę na prowadzenie takiej działalności na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz bez pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem organu działania podjęte w Broszkowicach poważnie utrudniają przystąpienie do modernizacji prawego wału rzeki Wisły na odcinku od 0+000-0+663. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (powoływany dalej jako Prezes KZGW) po rozpoznaniu odwołania J. J. i A. K. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., - powoływanej dalej jako Kpa) uchylił decyzję Dyrektora RZGW w Krakowie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec zawartego w odwołaniu istotnego twierdzenia, że roboty ziemne na wskazanym terenie prowadzi A. K., konieczne było uchylenie decyzji nakazującej J. J. przywrócenie stanu poprzedniego terenu międzywala. Jednocześnie organ wskazał, że załączona do odwołania decyzja Dyrektora RZGW z dnia [...] grudnia 2002 r. udzielająca PP [...] A. K. zwolnienia z zakazów wynikających z art. 83 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa Prawo wodne) nie zastępowała pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń, robót i zmianę ukształtowania terenu, wymaganego przepisami art. 122 ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że A. K. nie posiada żadnej legitymacji prawnej do realizowania robót w międzywalu Wisły w B., konieczne jest więc ustalenie przez organ I instancji, które roboty wykonała J. J., a które A. K. i w zależności od wyników analizy wydanie nowej decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. i A. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa KZGW jak również decyzji ją poprzedzającej, jako wydanych z naruszeniem art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżących w sprawie bezspornym jest, że w dniu [...] grudnia 2002 r. wydana została decyzja zwalniająca z zakazów określonych w ust. 2 art. 82, a zatem organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. J. i A. K. stwierdził, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było prawidłowe bowiem kwestia wyjaśnienia, kto dokładnie wykonał prace ziemne na terenie działek położonych w międzywalu rzeki Wisły, ma istotne i priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii wymaga uzupełnienie postępowania dowodowego w znacznej części, co wyczerpuje przesłankę zawartą w art. 138 § 2 Kpa. W ocenie Sądu I instancji z literalnego brzmienia art. 86 ust. 1 Prawo wodne wynika wprost, że adresatem decyzji orzekającej o nakazaniu przywrócenia do stanu poprzedniego może być jedynie osoba, podmiot, który wykonał roboty lub czynności na obszarze w nim wskazanym i nie legitymuje się decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 i ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3 Prawo wodne, czyli decyzją zwalniającą od określonych w ustawie zakazów wykonywania robót i czynności na w/w obszarach. Za bezsporną Sąd uznał okoliczność, że w stosunku do A. K. w dniu [...] grudnia 2002 r. została wydana decyzja zwalniająca go jako inwestora budowy punktu przeładunkowego z zakazów wynikających z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 40 ust. 3 Prawo wodne w zakresie wskazanym w tejże decyzji, jednakże postępowanie, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone jedynie w stosunku do J. J.. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w/w nie legitymowała się decyzją o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3 ustawy, niemniej jednak organ I instancji, jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy w sprawie spełniona została także druga z przesłanek warunkujących wydanie w stosunku do skarżącej decyzji w trybie art. 86 ust. 1 Prawo wodne, tj. czy prace polegające na nadsypaniu gruzem, skałą płoną, kamieniem wapiennym i rumowiskiem rzecznym terenu międzywala, do wysokości około 1,5 m powyżej poziomu pierwotnego, zostały wykonane przez J. J.. W przypadku bowiem ustalenia, że sporne prace nie zostały wykonane przez skarżącą, brak jest podstaw do wydania w stosunku do niej decyzji w trybie art. 86 ust. 1 Prawo wodne. W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. J. i A. K. zastępowani przez pełnomocnika wnieśli o jego uchylenie w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a), co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 138 § 2 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 86 ust. 1 Prawo wodne poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 138 § 2 Kpa była prawidłowa, jednakże doprowadziła do błędnych wniosków na gruncie niniejszej sprawy. Przyjęcie bowiem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niezupełny i nie daje możliwości wskazania osoby, która wykonała roboty lub czynności, o jakich mowa w art. 86 ust. 1 Prawo wodne oznacza, że organ administracji powinien był tak długo prowadzić postępowanie, aż znalazłby tego, kto roboty wykonał. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną organ, aby zastosować powołany przepis musi bezwzględnie posiadać wiedzę na temat tego, że dane roboty zostały wykonane bez wymaganej decyzji. Jeśli bowiem wydana został decyzja zwalniająca z zakazów, to oznacza, że nie została spełniona hipoteza z art. 86 ust. 1, a w konsekwencji niedopuszczalne było prowadzenie postępowania na podstawie tego przepisu, bowiem w ogóle nie miał on w sprawie zastosowania. Za niedopuszczalne tym samym skarżący uznali stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że mimo, iż bezspornym jest fakt wydania w stosunku do terenu, który jest przedmiotem postępowania, decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z art. 83 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 3 Prawa wodnego, to postępowanie było prowadzone w stosunku do osoby, która nie była adresatem decyzji i dlatego należy uzupełnić materiał dowodowy. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną w sprawie istotne jest to, że w obszarze objętym decyzją zwalniającą dopuszczalne było wykonanie określonych robót, natomiast okoliczność, kto je w rzeczywistości wykonał jest bez znaczenia. Dlatego też nieustalenie przez organ I instancji, że roboty zostały wykonane bez wymaganej decyzji, powinno być podstawą do uchylenie decyzji i umorzenia postępowania, a nie zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreśla się w piśmiennictwie autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być - wedle skarżącego - wykładnia prawidłowa lub właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ocena w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię jest bowiem możliwa tylko na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, który jest objęty hipotezą normy prawnej, względnie gdy naruszenie przepisów postępowania nie jest objęte zarzutami kasacyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 2328 /05, POP 2006/2/31). W tym miejscu należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej strona skarżąca odstąpiła od tych zarzutów w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że po analizie zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a sprowadzających się do powiązania przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z przepisem art. 86 ust. 1 Prawa wodnego zgłoszonego jako zarzut naruszenia prawa materialnego, strona skarżąca właściwie nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Tym samym należy uznać, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a więc dla oceny tych zarzutów za wiążące i miarodajne należało przyjąć te ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, które następnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z treści skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego polegało na wadliwej subsumcji tj. zastosowaniu w sprawie przepisu art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który w ustalonym (niekwestionowanym) stanie faktycznym w ogóle nie miał zastosowania, gdyż w obrocie prawnym znajdowała się decyzja zwalniająca z zakazów określonych w ustawie, a przesłanką zastosowania wymienionego przepisu jest brak takiej decyzji. Art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że w przypadku wykonania na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a nie zostały objęte decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3, organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego na koszt tego kto je wykonał. W bezpośredniej relacji do wymienionych przepisów pozostaje art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne, który stanowi między innymi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie – na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 1 tej ustawy (art. 122 ust. 2 pkt 3). Z akt sprawy nie wynika aby, na terenie międzywala Wisły w B., gm. Oświęcim, dla robót polegających na nadsypaniu gruzem, skałą płoną, kamieniem wapiennym i rumowiskiem rzecznym do wysokości 1,5 m powyżej poziomu pierwotnego, zostało wydane pozwolenie wodnoprawne. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia [...] grudnia 2002 r. wydana w stosunku do PP "[...]" A. K., pozwolenia takiego nie zastępowała i nie stanowiła samoistnego tytułu prawnego do wykonywania jakichkolwiek robót. Co więcej, decyzja ta zwalniała z zakazów wykonania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, a także zmiany ukształtowania terenu, ale dotyczyła budowy punktu przeładunkowego, co także wymaga posiadania pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane i pozwolenia wodnoprawnego. Wobec podniesionej na etapie odwołania od decyzji organu I instancji okoliczności, że przedmiotowe roboty wykonał A. K. (postępowanie wszczęto i prowadzono w stosunku do J. J. właścicielki przedmiotowych działek) w sprawie zachodzi konieczność ustalenia nie tylko tego, kto faktycznie wykonywał prace ziemne (dokonał zmiany ukształtowania terenu) na działkach położonych w międzywalu rzeki Wisły, ale także w świetle treści decyzji z [...] grudnia 2002 r. należy ustalić w jakim celu roboty te były wykonywane, czy mieściły się one w ramach budowy punktu przeładunkowego i czy ten kto je prowadził legitymował się innymi decyzjami (pozwolenie na budowę, pozwolenie wodnoprawne), czy też wykraczały poza treść tej decyzji – w takim przypadku prace te należałoby traktować jako nielegalne. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że prawidłowa jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję Dyrektora RZGW w Krakowie, gdyż postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w znacznej części. Sam fakt, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. zwalniająca PP "[...]" A. K., jako inwestora budowy punktu przeładunkowego, z zakazów zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów i wykonywania urządzeń wodnych, bez wyjaśnienia powyższych okoliczności, w żaden sposób nie stanowiło podstawy uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, jak sugeruje wnoszący skargę kasacyjną. Trudno tym samym mówić o naruszeniu prawa materialnego (art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne) poprzez wadliwą subsumpcję. Zatem skoro wykazano, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a to oddalając skargę nie naruszył również art. 151 p.p.s.a. Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.