I OSK 521/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 858/07 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 858/07 oddalił skargę J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] stycznia 2007r. J. Ł. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w S. S. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na wymianę dowodu osobistego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...] p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. S., działając na podstawie upoważnienia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy S. S., przyznał J. Ł. zasiłek celowy w wysokości 50 zł na wymianę dowodu osobistego. Jak ustalił organ I instancji, J. Ł. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką S. Ł., dochód rodziny wynosi 677,88 zł, dochód na osobę w rodzinie wynosi 338,94 zł, a kryterium dochodowe dla rodziny wynosi 702 zł. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że uzyskiwane dochody nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, wobec czego organ uznał, że zasiłek celowy należało przyznać. J. Ł. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w którym stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, albowiem w skład jego rodziny wchodzi siedem osób. Jego zdaniem - rodzinę, poza nim samym i jego matką S. Ł., tworzą też jego brat J. Ł., żona brata B. Ł. oraz trójka ich dzieci. Stwierdził również, iż nieprawdą jest, że odmawia współpracy z pracownikiem socjalnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2007r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż dokumenty załączone do akt sprawy świadczą o tym, że rodzina J. Ł. składa się z dwóch osób. Odwołujący się jest osobą bezrobotną od 1997 roku bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowego Urzędu Pracy. Źródłem utrzymania rodziny J. Ł. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku była renta inwalidzka jego matki - S. Ł. w wysokości 677,88 zł. Rodzina jest w trudnej sytuacji materialno - bytowej. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłanki określone w ustawie o pomocy społecznej uprawniające do otrzymania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wymianę dowodu osobistego. W ocenie organu II instancji przyznana kwota 50 zł pozwoli pokryć koszty związane z wymianą dowodu osobistego. J. Ł. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, że decyzja organu II instancji jest niezgodna z prawem. Organom obu instancji skarżący zarzucił fałszowanie dokumentów dotyczących jego sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej przez nieuznanie, iż pozostaje w gospodarstwie domowym także z bratem i jego rodziną zamieszkałymi pod jednym adresem. Ponadto, zdaniem skarżącego, od 1997r. organy administracyjne "nękają" i "wywierają presję", a nawet nakłaniają do przestępstwa jego matkę i brata. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu [...] stycznia 2008 r. skarżący oświadczył, iż nie skarży wysokości zasiłku, a kryteria, na podstawie których został on ustalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 858/07 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 39 ustawy o pomocy społecznej rolą zasiłku celowego jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej osoby ubiegającej się o pomoc. Ustawodawca wymienia te potrzeby jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Za taką potrzebę należy uznać konieczność wymiany dowodu osobistego z uwagi na fakt, że na każdym obywatelu Rzeczypospolitej Polskiej spoczywa obowiązek posiadania dowodu osobistego. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracyjne prawidłowo ustaliły sytuację majątkową i rodzinną skarżącego oraz właściwie ją oceniły. Jak wynika bowiem z akt sprawy J. Ł. liczący 49 lat, jest człowiekiem zdrowym, niemniej od wielu lat pozostaje na utrzymaniu matki - rencistki, będącej inwalidką I grupy i otrzymującej niewysoką rentę. Skarżący twierdzi wprawdzie, iż jego rodzina składa się z siedmiu osób, bowiem wchodzą do niej również jego brat J. Ł. z żoną B. i trójką dzieci, ale przeczą temu oświadczenia przez nich złożone, z których wnika, iż J.Ł. i jego żona B. prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. Źródłem natomiast utrzymania rodziny skarżącego jest renta inwalidzka jego matki w wysokości 677,88 zł. J. Ł. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Oznacza to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 338,94 zł, co uprawniało skarżącego do skorzystania z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Tym samym podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący błędnych kryteriów na podstawie, których przyznano mu zasiłek celowy, Sąd uznał za bezpodstawny. J. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika przyznanego mu z urzędu, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: * art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędne ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, * art. 106 ust 4 i art. 107 ust. 1 poprzez nieprzeprowadzenie innych dowodów w sprawie poza wywiadem środowiskowym, - § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77 poz. 672) poprzez błędne ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Powołując się na treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej pełnomocnik podniósł, że choć ustawodawca we wskazanym przepisie odstąpił od szczegółowego określenia wysokości zasiłku celowego, jak również nie odwołuje się do kryteriów dochodowych, to nie oznacza to, że nie mają one zastosowania. Ustalający progi dochodowe art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie wyłącza ich zastosowania do ustalania uprawnień do zasiłku celowego. Rozważając zatem przyznanie zasiłku celowego, organ powinien był ustalić dochód osoby lub rodziny i porównać go odpowiednio z kryteriami wymienionymi w art. 8 ust. 1 oraz sprawdzić spełnienie pozostałych przesłanek przyznania pomocy, w szczególności wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku okresowego i zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Powyższy przepis, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 17 października 200 r. sygn. akt I OSK 1677/07, nie jest przepisem prawa materialnego lecz przepisem proceduralnym W związku z tym w toku postępowania o przyznanie świadczenia pomocowego wymagała wyjaśnienia jego sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa skarżącego, od której ustawa o pomocy społecznej uzależnia przyznanie i rozmiar pomocy, w tym także zasiłku celowego. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie, jaka winna podlegać wyjaśnieniu w związku z twierdzeniem skarżącego zawartym we wniosku o przyznanie świadczeń, była wysokość dochodu uzyskiwanego w rodzinie w odniesieniu do łącznej liczby osób w rodzinie. W oparciu o takie ustalenia należało stwierdzić, czy skarżący kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego, biorąc pod uwagę przepis art. 8 ust. 1 pkt 2. Skarżący od początku postępowania twierdził, iż jego rodzina składa się z siedmiu osób bowiem wchodzą jej skład również jego brat J. Ł. z żoną B. i trójką dzieci, czemu organy administracyjne i Sąd nie dały wiary. W przekonaniu skarżącego, wobec spornej kwestii wysokości uzyskiwanego dochodu i liczebności członków rodziny powinno się sięgnąć do innych środków dowodowych, jak chociażby przesłuchania w charakterze świadków osób mieszkających pod tym samym adresem co skarżący. Zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, a wymogi formalne tego wywiadu określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dlatego też art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 107 ust. 1 ustawy pozwala na przeprowadzenie innych dowodów, poza wywiadem środowiskowym w sytuacji, gdy pracownik socjalny nie jest w stanie jednoznacznie ustalić okoliczności dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, koniecznych do podjęcia decyzji w zakresie świadczenia pomocowego. W przekonaniu skarżącego, powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są chybione. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna została wadliwie sformułowana. Podstawę skargi kasacyjnej oparto wyłącznie na zarzutach odnoszących się do naruszenia przez organ administracji przepisów o postępowaniu w sprawach przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a ściślej do sposobu dokonania ustaleń w zakresie ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej J. Ł. Należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą być skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, a nie przeciwko decyzji organu administracji. W związku z tym podstawa kasacyjna oparta na naruszeniach procedury może dotyczyć naruszenia przepisów postępowania, które stosował Sąd I instancji. Ponadto zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzut uchybienia przepisom postępowania, dla swej skuteczności wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego J. Ł. zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów art. 106 ust 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a także § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77 poz. 672 ze zm.) poprzez błędne ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego oraz nieprzeprowadzenie innych dowodów w sprawie poza wywiadem środowiskowym. Należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej prowadzą i decyzje w tych sprawach wydają właściwe organy administracji publicznej, natomiast sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł bezpośrednio naruszyć przepisów wskazanych przez pełnomocnika. Dokonując zaś sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. Sąd I instancji prawidłowo ocenił działania organu administracji w zakresie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że protokół rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowił wystarczający dowód w zakresie ustalenia stanu faktycznego dla zastosowania materialnych przepisów ustawy o pomocy społecznej pozwalających na przyznanie skarżącemu zasiłku celowego. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych protokół przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2007 r. wywiadu środowiskowego oraz informacje podane przez wnioskodawcę dały wystarczającą podstawę do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie pomocy finansowej w wysokości 50 zł na wymianę dowodu osobistego. Wysokości przyznanej pomocy skarżący nie kwestionował, a dla ustalenia uprawnień J. Ł. do otrzymania tej pomocy nie miałoby wpływu przyjęcie przez organ, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje z nim także jego brat wraz ze swoją rodziną. W tej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia, że zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez organ dodatkowych dowodów. Wynika stąd, że podniesione przez pełnomocnika zarzuty są ponadto niezasadne. Z przytoczonych względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.