IV SA/Gl 475/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] nr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną przez Burmistrza Miasta C. na podstawie art. 16, art. 24 ust. 1 i 4 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 późn. zm.), § 6 rozporządzenia Ministra i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105 poz. 881 z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130 poz. 903) odmówiono B. S. uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji powołano się na orzeczenie Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., z którego wynikało, iż wnioskodawczyni jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta istnieje od 1979r. Wskazano, iż strona wezwana do uzupełnienia dokumentacji medycznej przedstawiła wypisy orzeczeń z Komisji Lekarskich ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia, jednakże żaden z tych dokumentów nie pozwalał na ustalenie, że niepełnosprawność powstała u wnioskodawczyni przez 21 rokiem życia. Przyczyną odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego był zatem brak możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność. W związku z wniesieniem przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu i instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ odwoławczy powołał się na treść orzeczenia Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. stwierdzając, iż wynika z niego ustalenie niepełnosprawności odwołującej od 1979r. bez wskazania daty, natomiast strona ukończyła 21 lat w dniu [...] kwietnia 1979r., a zatem konieczne było ustalenie, czy niepełnosprawność powstała przed, czy po tej dacie. W tym celu nakazano organowi I instancji podjąć wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia, w tym również przesłuchanie strony, świadków, historię choroby, a także zobowiązać odwołującą do przedstawienia dokumentacji lekarskiej z okresu sprzed ustalenia niepełnosprawności. W ponownym postępowaniu organ I instancji przeprowadził dowód z przedstawionych przez stronę dokumentów, a także przesłuchał ją i świadków. Z protokołów przesłuchań wynikało, iż od początku roku 1979r. występowały u odwołującej objawy chorobowe, a wskutek pogorszenia się stanu zdrowia w marcu 1979r. przyjęto ją w dniu [...] kwietnia tego roku na hospitalizację. Zebraną dokumentację organ przedstawił Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. celem sprecyzowania daty powstania u B. S. niepełnosprawności. W odpowiedzi uzyskano informację pochodzącą od przewodniczącej składu orzekającego, który wydał orzeczenie w sprawie stopnia niepełnosprawności B. S. Z informacji tej wynikało, iż przewodnicząca składu, po analizie przesłanej jej dokumentacji medycznej "jest w stanie uznać za datę powstania niepełnosprawności dzień [...] kwietnia 1979r.". W następstwie uzupełnionego materiału dowodowego sprawy Burmistrz Miasta C. wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...], w której działając na podstawie art. 16, art. 24 ust. 1 i 4 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 późn. zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105 poz. 881 z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130 poz. 903) odmówiono B. S. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Powołując się na treść art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także na § 6 ust. 2 pkt 2 § 6 rozporządzenia Ministra i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne organ wskazał, iż określona w orzeczeniu Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności data powstania niepełnosprawności jest elementem koniecznym do ewentualnego ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, przy czym prawo to powstaje wyłącznie wówczas, gdy zgodnie z wymogami ustawy o świadczeniach rodzinnych zostanie w orzeczeniu tym stwierdzona niepełnosprawność, która powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Uznano jako bezsporne, że wnioskodawczyni legitymuje się niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, jednakże nie spełniła drugiej wymaganej przesłanki, czyli warunku powstania niepełnosprawności do ukończenia 21 roku życia. Data powstania niepełnosprawności ustalona na podstawie pisma Powiatowego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w B. ( [...] kwietnia 1979r.) wyklucza ją bowiem spośród beneficjentów świadczenia opiekuńczego, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny. B. S. ponownie odwołała się od decyzji organu I instancji wskazując, iż nie zgadza się z odmową przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu i instancji. Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy i dokonaniu analizy uzupełnionego materiału dowodowego, powołując się na przepisy art. 16 ust. 1,2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych a także § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne Kolegium uznało za słuszne ustalenie przez organ I instancji daty powstania u odwołującej niepełnosprawności na podstawie informacji przewodniczącej Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. Organ odwoławczy zauważył nadto, iż wskazana w w/w informacji data [...] kwietnia 1979r jest datą skierowania B. S. do Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w E. na oddział neurologiczny. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych dowodów zebranych w sprawie, a w tym do zeznań świadków i odwołującej, z których wynikało, iż pierwsze objawy choroby wystąpiły w miesiącu styczniu 1979r. Kolegium oświadczyło, iż wystąpienie objawów choroby nie oznacza jeszcze, iż odwołująca od tego momentu była osobą niepełnosprawną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie, że niepełnosprawność z bardzo wysokim prawdopodobieństwem powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Powołała się na treść orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., w którym orzeczono, iż niepełnosprawność powstała w 1979r., a więc w roku, w którym ukończyła 21 lat, jednak nie podano bliższej daty. Opisała występujące u niej już w latach szkolnych objawy choroby podnosząc, iż choroba padaczki jest obciążeniem rodzinnym. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ powołał się na prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a ). Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), wsparcie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przeznaczone jest dla określonego kręgu podmiotów, który to krąg wyznacza treść art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te jednoznacznie wskazują, w jakiej sytuacji osobie niepełnosprawnej, która ukończyła lat 16 przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a ustawodawca nie dopuścił żadnych wyjątków od zasad wyrażonych we wskazanych normach. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bowiem wyłącznie osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli jej niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia ( art. 16 ust. 3 ustawy), względnie osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ( art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy). Wskazać nadto należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w swojej treści słowniczek pojęć użytych w tym akcie prawnym (art. 3 ustawy). W słowniczku tym znajduje się między innymi zdefiniowane na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "umiarkowany stopień niepełnosprawności" i "znaczny stopień niepełnosprawności". Obowiązujące przepisy nie pozwalają zatem ustalać w inny sposób, niż wskazany w treści art. 3 pkt 20 i pkt 21 tego aktu prawnego, wymaganej dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przesłanki niepełnosprawności. Umiarkowany stopniu niepełnosprawności – oznacza dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych - niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Znaczny stopień niepełnosprawności oznacza natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach albo posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów. Rozpoznając przeto sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku wnioskodawcy, który ukończył 16 rok życia organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania stopnia jego niepełnosprawności, a także czasu, od którego niepełnosprawność ta istnieje. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być nadto zastąpione żadnym innym dokumentem, tym bardziej pismem informacyjnym zawierającym ustalenia, co do niezbędnych elementów orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ani także dowodem z zeznań świadków. Zauważyć przyjdzie, iż skarżąca, stosownie do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne Dz. U. nr 105 poz. 881 z późn. zm.) dołączyła do wniosku ostateczne i prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], utrzymujące w mocy orzeczenie organu I instancji stwierdzające na podstawie art. 6b ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 i art. art.6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych ( Dz. U z 2008r. Nr 14 poz. 92), iż ustalona niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym istnieje u skarżącej od 1979 roku. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ( Dz. U. Nr 139, poz. 1328, ze zm.) określenie daty lub okresu powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności jest obligatoryjnym elementem orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem stanowi istotną część merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przedstawione przez skarżącą orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. przesądzało zatem kwestię nie tylko stopnia jej niepełnosprawności ale także daty powstania niepełnosprawności, a organ administracji załatwiający sprawę w przedmiocie uprawnień skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego był związany zawartym w nim rozpoznaniem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie przedstawione przez skarżącą zawierało precyzyjne określenie obu niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego przesłanek. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż określenie "niepełnosprawność istnieje od 1979 r." ustalało w sposób nie wymagający jakichkolwiek dodatkowych zabiegów interpretacyjnych datę powstania niepełnosprawności. Przyimek "od" użyty w tym wypadku oznacza początek, termin, od którego coś się zaczyna w czasie. W analizowanym orzeczeniu termin ten oznaczono pojęciem "rok". Rok, jako termin prawny, to bezspornie okres liczący dni 356 ( por. art. 114 k.c.) Rok oznaczony numeracją 1979, to rok kalendarzowy 1979. Rok kalendarzowy rozpoczyna się od 1 stycznia. Na całym niemal świecie, a w tym również w Polsce obowiązuje bowiem kalendarz gregoriański. Określenie "niepełnosprawność istnieje od 1979r." oznacza zatem , iż datuje się ona od 1 stycznia 1979r. Zmiana daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności, jakiej dokonały organy w prawomocnym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności przedłożonym przez skarżącą spowodowała w rzeczywistości powtórne odmienne rozstrzygnięcie prawomocnej sprawy należącej do właściwości zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności kontrolowanych przez sądy powszechne ( por. wyrok NSA z 4.V.1988 r., sygn. akt III SA 1466/87, OSP 1990/11-12/398). Zwrócić nadto należy uwagę, iż § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności określa jednoznacznie, iż datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie tej samej dokumentacja, która został ponownie przedstawiona przewodniczącej składu orzekającego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności, w ramach postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, Zespół do Spraw Orzekania stwierdził niepełnosprawność od 1979r. Jak z powyższego wnika dokumentacja ta brana był już pod uwagę przez cały zespół orzekający, a jak wynikało z treści wydanego przez ten zespół orzeczenia, dokumentacja ta nie dawała podstaw do ustalenia daty powstania niepełnosprawności skarżącej "od [...] kwietnia 1979r." Wskazać nadto trzeba, iż zgodnie z treścią § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, w przypadku braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zobowiązany zamieścić w treści orzeczenia określone sformułowanie- " nie da się ustalić". Powyższe oznacza, iż w przypadku określenia daty powstania niepełnosprawności u skarżącej orzecznicy uznali to za możliwe, a zatem sprecyzowali, tak, jak w wydanym orzeczeniu. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji uznał za konieczne odnieść się także, korzystając z uprawnienia nadanego mu w treści art. 135 p.p.s.a, do poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, i stwierdził, iż konieczne było jego usunięcie z obrotu prawnego. W sposób naruszający bowiem prawo materialne, a to art. 16 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ustalono datę powstania niepełnosprawności skarżącej w sposób odmienny od daty wskazanej w osnowie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. Nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymanego w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...]r. nr [...]. Zważywszy, iż wskutek uchylenia zaskarżonej i utrzymującej ją w mocy decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja kasacyjna organu odwoławczego, sprawa powróci do jej rozpoznania przed organem I instancji. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozpatrzy sprawę skarżącej na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczenia rodzinnych biorąc pod uwagę, iż złożyła ona dokumentację wymaganą w treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, a przedstawione przez skarżącą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności przesądziło kwestię daty powstania niepełnosprawności określając, iż datuje się ona od 1979r., co oznacza, jak wyżej wskazano, okres rozpoczynający się od dnia 1 stycznia 1979r. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia orzeczono, jak w sentencji. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a