VIII SA/Wa 255/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. M., A. M. W., J. M., J. M., Z. M. od decyzji Starosty R. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w J. [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...].01.1989 r. Rep. A Nr [...] na potrzeby budowy szkoły w J. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Starosta R.umorzył postępowanie w sprawie zwrotu w/w nieruchomości podnosząc w uzasadnieniu powyższej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie roszczenie spadkobierców byłego właściciela o zwrot sprzedanej Skarbowi Państwa nieruchomości pozbawione jest podstawy prawnej. Organ pierwszej instancji podał, że postępowanie w sprawie niniejszej zainicjowane zostało wnioskiem B. M., A. M. W., J. M., J. M., Z. M., którzy wystąpili o zwrot w/w nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w J. [...] i oznaczona była jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiąca własność T. M. Spadkobiercami T. M. są: B. M., A. M. W., J. M., J. M., Z. M. – postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1995 roku, sygn. akt [...] i z dnia [...] marca 2003 roku sygn. akt [...]. W oparciu o dokumenty załączone do wniosku organ ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1989 r., a więc na podstawie dobrowolnej umowy. W w/w akcie notarialnym brak jest podstawy prawnej potwierdzającej nabycie nieruchomości pod rządami przepisów wskazanych w art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wynikających z art. 136 ust. 3,4 w/w ustawy. Wobec faktu, iż żądanie spadkobierców byłego właściciela pozbawione jest podstawy prawnej i jako bezprzedmiotowe zostało umorzone na podstawie art.142, 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji Starosty R. złożyli: B. M., A. M. W., J. M., J. M., Z. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy podnosząc, że bezprzedmiotowości postępowania nie można uznać za brak podstawy prawnej. Zarzucono także, iż w decyzji nie odniesiono się do dokumentów z których wynikało, iż toczyło się postępowania wywłaszczeniowe, wszczęte zawiadomieniem z [...] maja 1988 roku i nie wzięto pod uwagę, że właściciel zmuszony był sprzedać nieruchomość - która przeznaczona została na cel społeczny – pod budowę szkoły i była faktycznie zajęta oraz zniszczona wskutek używania ciężkiego sprzętu. W decyzji nie odniesiono się też do faktu, iż cel w związku z którym nastąpiło nabycie nie został zrealizowany, nieruchomość po wywłaszczeniu podzielono na kilka działek z których część sprzedano. Odwołujący zarzucili także naruszenie art. 10 kpa poprzez wyznaczenie przez Starostę daty [...] listopada 2008 roku jako daty granicznej do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego podczas gdy odwołująca się otrzymała powyższe pismo [...] listopada 2008 roku, co uniemożliwiło jej zapoznanie i wypowiedzenie się odnośnie przedstawionych żądań. W związku z powyższym dopiero na etapie odwołania dołączona została do akt administracyjnych skarga T. M. do Ministerstwa Administracji i Gospodarki Przestrzennej z której skarżący wywodzą, iż ojciec nie chciał sprzedać wywłaszczonej nieruchomości. Podniesiono również, że organ I instancji nie odniósł się do wyjaśnień z pisma z [...].10.2008 r. wskazujących orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiotowej kwestii. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Starosty R. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, iż akt notarialny z [...].01.1989 roku wskazywał że przedmiotowa działka przeznaczona była pod budowę szkoły, a w stosunku do tej nieruchomości toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe umorzone decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...].01.1989 roku w związku z nabyciem nieruchomości przez Skarb Państwa w/w aktem notarialnym. Stwierdził, iż jak wynika z przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości nabyte" jest na tyle szerokie, ze obejmuje wszystkie formy przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy powołanej ustawy z 29.04.1985 r. w tym także nabyte w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w wyniku rokowań poprzedzających procedurę wywłaszczeniową. Wojewoda zarzucił, ze organ I instancji nie zebrał żadnych oryginalnych dokumentów dotyczących nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa umożliwiających właściwe zbadanie sprawy i oparcie decyzji jedynie na w/w akcie notarialnym. Zaskarżoną decyzję wydano mimo że sprawa w opisanym powyżej zakresie nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1, oraz 80 kpa. Takie naruszenie prawa stanowi o wadliwości decyzji powodującej konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Stwierdził w związku z powyższym, iż nieodzowne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, co skutkuje koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniósł, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym Wojewoda M. nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym wyżej zakresie. Skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2009r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina J. [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów według norm przewidzianych. W skardze podniesiono, że skarżąca swój interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z faktu bycia aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa i art. 136 kpa poprzez ograniczenie się przez organ II instancji w uzasadnieniu swego stanowiska jako podstawy do ich zastosowania wyłącznie do stwierdzenia, że Starosta R. nie zebrał żadnych oryginalnych dokumentów dotyczących nabycia przedmiotowej nieruchomości a umożliwiających właściwe zbadanie sprawy. Dopuszczalność podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa dotyczy tylko przypadków rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zaś samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania. Nadto organ odwoławczy może wskazać przy przekazaniu sprawy jakie okoliczności wziąć należy pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu czego nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy: B. M., A. M. W., J. M., J. M., Z. M. w piśmie procesowym z dnia [...].08.2009 r. wnieśli o oddalenie skargi (pismo k. [...] -[...] akt sądowych). Analogiczne stanowisko zajęła B. M. w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 11 września 2009 roku ( pismo k. [...] akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Organ, ustalając stan faktyczny, winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, bowiem ich nieuwzględnienie prowadziłoby do sprzeczności decyzji z zasadą prawdy materialnej. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, czyli obowiązku wynikającego z art. 77 kpa, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które powoduje wadliwość decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż organ I instancji rozpoznając sprawę niniejszą tak jak to słusznie przyjął organ II instancji uchybił powyższym wymogom. Organ I instancji pominął w swych ustaleniach faktycznych, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe. W aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z pieczęcią Urzędu Miejskiego w P. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1988 roku o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 52, 53,55 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z 1985 roku) na wniosek Zarządu Inwestycji Oświatowych w R. nieruchomości oznaczonych na planie geodezyjnym zarejestrowanym w składnicy Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...] numerem [...] o pow. [...] m. kw., położonej w J. [...] stanowiącej własność T. M. Z zawiadomienia wynika także, iż teren potrzebny jest pod budowę Zbiorczej Szkoły Gminnej w J. [...], a wywłaszczenie polegać będzie na odjęciu prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. Oprócz w/w wniosku do akt załączono także wniosek lokalizacyjny na budowę szkoły w J. [...] w wersji opisowej i graficznej, plan szczegółowy zagospodarowania terenu szkoły w J. [...]. W szczególności umknęło uwadze organowi I instancji, iż w ramach toczącego się postępowania wywłaszczeniowego Naczelnik Miasta P. wydał decyzję z dnia [...] września 1988 roku o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na budowę Zbiorczej Szkoły Gminnej w J. [...] z nieruchomości nr [...] o powierzchni ogólnej [...] m. kw. części o powierzchni [...] m. kw. położonej w J. [...] przy ulicy R., oznaczoną nr [...] stanowiącej własność T. M. za odszkodowaniem, które ustalono i wskazano w pkt. 2 decyzji, płatnym w przeciągu 30 dni od dnia ostateczności decyzji – pkt 3 decyzji. Znajdujący się w aktach odpis decyzji nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa decyzja była przedmiotem odwołania i jak skończyło się ewentualne postępowanie odwoławcze czy też ma przymiot decyzji ostatecznej. Celem ustalenia powyższego niezbędnym jest dołączenie akt postępowania wywłaszczeniowego, dołączenie oryginału decyzji z [...] września 1988 roku, co pozwoli na przesądzenie co było podstawą nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa – akt notarialny, czy w/w decyzja. Ustalenie przez organ I instancji w okolicznościach sprawy niniejszej, iż podstawą nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa była sprzedaż w formie aktu notarialnego, w sytuacji gdy wydano decyzję wywłaszczeniową bez wyjaśnienia czy decyzja wywłaszczeniowa weszła do obrotu prawnego i czy stała się ostateczna jest dowolne, stanowi naruszenie zasady dochodzenia prawdy materialnej, praworządności i nie może być podstawą rozstrzygania. Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej dla przedmiotowej nieruchomości urządzona była księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Państwowe Biuro Notarialne w R. Obecnie przedmiotowa nieruchomość objęta jest księgą wieczystą [...] prowadzoną przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R. – decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] października 2000 roku nr [...]. Należy w oparciu o dokumenty z w/w ksiąg wieczystych ustalić podstawę przejścia prawa własności nieruchomości oraz ewentualne okoliczności zawarcia aktu notarialnego oraz celu jego zawarcia. Brak powyższych ustaleń uniemożliwił podjęcie prawidłowej decyzji oraz uniemożliwił w sporządzenie uzasadnienia decyzji zgodnego z wymogami art. 107 § 3 kpa. Organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Wydając decyzję w sprawie niniejszej umknęło także organowi I instancji, iż jak wynika z pism skarżących przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje w całości własnością Gminy J. [...], a została częściowo zbyta osobom trzecim. Okoliczność ta winna zostać zweryfikowana a w przypadku jej potwierdzenia właściciele nieruchomości winni być uczestnikami postępowania o zwrot nieruchomości. Organ I instancji oparł się, jak to trafnie podniósł Wojewoda [...], przy wydaniu decyzji jedynie na akcie notarialnym nie prowadząc postępowania wyjaśniającego, co nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Reasumując stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji narusza prawo i uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji, co prawidłowo podniósł organ II instancji uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku wytycznych co do dalszego postępowania w uzasadnieniu organu odwoławczego zauważyć należy, iż jak wynika z treści art. 138 § 2 zdanie 2 – gie organ może wskazać, przekazując sprawę, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podanie wytycznych nie ma więc charakteru obligatoryjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7