I OSK 995/21

SENTENCJA Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1045/20 ze skargi W[...] na decyzję W[...] z dnia 15 [...] r., znak S[...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., II SA/Ke 1045/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W[...] na decyzję W[...] z dnia 15 [...] r., znak S[...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej nabytej na rzecz Gminy K[...] aktem notarialnym Rep. A Nr 5[...] z dnia 9 [...] r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W[...], zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie tego przepisu nie istnieje możliwość domagania się zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie; 2) art. 6 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wywłaszczenie nieruchomości na cele budowy lotniska nie stanowiło celu publicznego w dacie zawierania warunkowej umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od wskazania, iż nie jest sporny stan faktyczny niniejszej sprawy, zaś niepodniesienie zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. petryfikuje podstawę faktyczną wyrokowania. Rekapitulując istotne okoliczności faktyczne sprawy wypada zauważyć, iż postępowanie administracyjne dotyczy sprawy zwrotu nieruchomości gruntowej w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., która w dniu 9 listopada 2007 r. nabyta została od skarżącego W[...] na rzecz Gminy K[...] na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Uchwałą nr V[...] z dnia 29 [...] r. Rada Miejska w K[...] wyraziła zgodę na nabycie na rzecz Gminy Kielce m.in. nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem zwrotowym, z przeznaczeniem pod Regionalny Port Lotniczy K[...], powierzając Prezydentowi Miasta K[...] wykonanie tej uchwały. W dniu zawarcia ww. umowy kupna-sprzedaży dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla nieruchomości nabytej od skarżącego nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero uchwałą Rady Miejskiej w C[...] z dnia 31 [...] r. Nr I[...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy K[...] – część wschodnia" na obszarze gminy C[...] w części sołectw: G[...] i P[...], nieruchomość objęta postępowaniem zwrotowym znalazła się w obszarze przeznaczonym na cel publiczny – budowę lotniska. Mając na uwadze, iż skarżący inicjując postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości odwoływał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 36/15 (Dz.U.2017.2372) wypada skonstatować, iż istota badanej sprawy sprowadza się do wskazania warunków prawnych, w których nabycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy cywilnoprawnej, stanowić będzie czynność prawną, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zuważyć, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego winno zostać poprzedzone rokowaniami o nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, a zawarcie takiej umowy, po uzgodnienie w toku rokowań jej warunków, zamyka drogę administracyjną dla rozstrzygania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Powyższą kontrowersję trafnie ocenił Sąd I instancji wychodząc z założenia, iż instytucja zwrotu nieruchomości uregulowana w art. 136 ust. 3 u.g.n. odnosi się do nieruchomości, które zostały wywłaszczone, a zatem wobec których decyzją administracyjną rozstrzygnięto o pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, z uwagi na realizację celu publicznego, który nie mógł być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogły być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n.). Kluczowy warunek wywłaszczenia formułuje jednak art. 112 ust. 1 u.g.n. wskazując, iż przepisy rozdziału 4 u.g.n. zatytułowanego "Wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, iż dla terenu objętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, w dacie zawierania umowy kupna-sprzedaży z dnia 9 listopada 2007 r., nie obowiązywały ww. akty planistyczne. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 ze zm.) dalej jako "u.p.z.p.", wskazuje, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli zatem nie została wydana decyzja lokalizacyjna, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tegoż terenu uchwalony został dopiero w dniu 31 maja 2011 r., to w dniu 9 listopada 2007 r. nie istniały podstawy prawne do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wobec przedmiotowych nieruchomości. Strony umowy kupna-sprzedaży z dnia 9 listopada 2007 r. miały zatem możliwość w pełnym zakresie korzystania z zasady autonomii woli stron. Nie były bowiem determinowane okolicznością funkcjonowania w obrocie prawnym aktów planistycznych, o których mowa w art. 112 § 1 u.g.n., mogących wskazywać na nieuchronność wywłaszczenia nieruchomości w trybie administracyjnym, o ile nie nastąpi zbycie nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Trafna jest w takiej sytuacji konkluzja Sądu I instancji, iż umowa kupna-sprzedaży z dnia 9 listopada 2007 r. zawarta pomiędzy skarżącym i Gminą K[...], nie jest umową, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Konkluzji tej nie podważa fakt podjęcia przez Radę Miejską w K[...] uchwały wyrażającej zgodę na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę K[...] z przeznaczeniem pod Regionalny Port Lotniczy K[...] ani też prowadzenie rokowań poprzedzających zawarcie tej umowy. Uchwała Rady Miejskiej w K[...] z dnia 29 [...] r. nr V[...] w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości nie stanowi bowiem aktu planistycznego, o którym mowa w art. 112 ust. 1 u.g.n., zaś prowadzenie rokowań przed zawarciem umowy jest praktyką powszechną, mającą cywilnoprawny charakter, a przepis art. 114 ust. 1 u.g.n. nie jest w tym zakresie wyłączną podstawą prawną. Dodatkowo wypada zauważyć, iż powyższe uwagi zgodne są ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 39/15 uznającym, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał bowiem, iż ochroną prawną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP objęte mogą być również te czynności, które bezpośrednio poprzedzają wydanie decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu przepisów u.g.n. W tym kontekście trzeba podkreślić, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane tylko wtedy, gdy prawo do nieruchomości nie może być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 in fine u.g.n.), a jednocześnie przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do tych nieruchomości, które położone są na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 in fine u.g.n.). Tak więc to istnienie w obrocie prawnym aktów planistycznych, o których mowa w powyższym przepisie oznacza, iż określona nieruchomość może być wywłaszczona na cele publiczne. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości może spodziewać się wywłaszczenia i to na długo przed otrzymaniem zawiadomienia o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy w toku rokowań, o którym mowa w art. 115 ust. 2 u.g.n. Owo spodziewane wywłaszczenie oznacza, iż nieuprawniony jest podgląd o zbywaniu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w 114 ust. 1 u.g.n. w warunkach swobody kontraktowania. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości działa w warunkach swoistego "przymusu", bowiem wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Nie jest w pozycji równorzędnej z "kontrahentem", lecz jest skonfrontowany z organem władzy publicznej gotowym użyć imperium w celu przejęcia nieruchomości. Właściciel ma również świadomość, że jeśli w terminie 2 miesięcy nie zgodzi się na zawarcie umowy, organ wyda decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego, które doprowadzi – najprawdopodobniej – do wydania decyzji wywłaszczeniowej (vide: wyroku TK z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 39/15, tezy 119-122 uzasadnienia). Konkludując powyższe uwagi uznać wypada, iż sytuacja faktyczna i prawna zaistniała w niniejszej sprawie jest odmienna od tej będącej kanwą dla powyższej wypowiedzi Trybunału. Brak rozmieszczenia, w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży, na terenie nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym inwestycji celu publicznego oznacza, iż powyższej umowy nie można traktować jako zawartej w warunkach art. 114 ust. 1 u.g.n. Implikuje to wniosek, iż zbycie przedmiotowych nieruchomości nie nastąpiło w warunkach prawnych umożliwiających zastosowanie przepisów rozdziału 4 u.g.n. (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Nietrafny jest zatem zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższych uwag, pozbawiona znaczenia w niniejszej sprawie jest ocena zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 6 u.g.n. Skoro nabycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z dnia 9 [...] r. nie nastąpiło w bezpośrednim związku z możliwością prowadzenia wobec tejże nieruchomości postępowania wywłaszczeniowego, to w istocie niemożliwe jest zbadanie celu wywłaszczenia, w szczególności czy był to cel publiczny wskazany w art. 6 u.g.n. Możliwe jest natomiast ustalenie celu nabycia nieruchomości, to jednak pozostaje poza sferą zainteresowania niniejszego postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.