II OSK 1555/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka ( spr. ) Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1274/10 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2011r., sygn. akt II SA/GL 1274/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi W. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec użytkowania obiektu budowlanego oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 16 lutego 2010r. W. M. złożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych przy inwestycji "budynek gospodarczy na istniejących fundamentach", położonej w D. G. przy ulicy M. D. na działce [...] km [...]. Do pisma dołączone zostały następujące dokumenty: oświadczenia kierownika budowy E. S., rzut budynku i plan zagospodarowania działki wraz z wypisem z rejestru gruntów oraz spis robót budowlanych w/z dziennika budowy. Pismem z dnia 5 marca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawcę do przedłożenia brakujących dokumentów, w tym m.in. dokumentu wyjaśniającego rozbieżności w zakresie: nazwy inwestora (w decyzji -pozwolenie na budowę inwestorem został wskazany W. M., podczas gdy z zawiadomieniem o zakończeniu budowy wystąpił W. M.), numeru działki, na której wybudowany został budynek gospodarczy (zgodnie z decyzją – nr [...], a według zawiadomienia – [...]), w zakresie lokalizacji budynku na działce [...], jego wymiarów oraz wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej i kubatury, a nadto dostarczenie dokumentów wskazanych w art. 57 ust.1 ustawy Prawo budowlane, tj. kopii pozostałych rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami i uzupełniającym opisem, zawierającym wyszczególnienie wprowadzonych podczas budowy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, potwierdzonego oświadczenia kierownika budowy przez projektanta (o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a), a także brakującego dziennika budowy. Dodatkowo wezwał o uzupełnienie przedłożonych już w Inspektoracie dokumentów, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Jednocześnie organ pouczył o możliwości wniesienia sprzeciwu, w przypadku nie przedłożenia wymienionych w piśmie dokumentów. Pismem z dnia 16 marca 2010 r. W. M. zwrócił się do organu o wydłużenie terminu na uzupełnienie wymienionych dokumentów w celu ich skompletowania, na co organ wyraził zgodę, wskazując datę 6 kwietnia 2010r. Ponowne pismo zainteresowanego o wydłużenie terminu przedstawienia wymaganych dokumentów, spowodowało wydłużenie terminu na ich przedłożenie do dnia 30 kwietnia 2010r. (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2010r.). Pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. W. M. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej o skompletowaniu wymaganych dokumentów, przekazując je organowi. W dniu 4 maja 2010r. organ powiadomił zainteresowanego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, wypowiedzeniu się w tym zakresie i zgłoszeniu ewentualnych wniosków, z czego W. M. skorzystał w dniu 12 maja 2010r. – nie wnosząc uwag i zastrzeżeń. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej, przywołując w podstawie prawnej art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawa Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania ukończonego budynku gospodarczego na istniejących fundamentach w odległości 1m od granicy działki przy ulicy M. D. w D. G. na działce nr [...], km. [...], wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1992 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po otrzymaniu zawiadomienia W. M. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego "budynek gospodarczy na istniejących fundamentach" wezwał inwestora, na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do uzupełnienia go w wyznaczonym terminie. W dniu 23 marca 2010 r. oraz w dniu 16 kwietnia 2010 r. wnioskodawca składał pisma wraz z dokumentami w urzędzie, ale nadal nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, stąd też na jego wniosek organ wydłużył ostatecznie termin uzupełnienia wymaganych i niezbędnych dokumentów do dnia 30 kwietnia 2010 r. Pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. inwestor przedłożył brakujące dokumenty pozyskane z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej. Jednak w wyniku przeprowadzonej analizy złożonych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej stwierdził, iż inwestor nie przedłożył dziennika budowy, czym naruszył art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nadto w trakcie budowy wprowadził zmiany w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, tj. zmienił jego lokalizację na działce [...], gdyż zgodnie z projektem budynek miał być usytuowany w odległości 1m od zachodniej granicy, natomiast zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną, czyli szkicem sporządzonym w dniu 12 października 2009r. przez geodetę J. P., znajduje się on w odległości od 1 m do 0,75 m od tej granicy, zmienił także wymiary tego budynku (zgodnie z projektem 8,5m x 4,50m, natomiast zgodnie z inwentaryzacją - szkicem polowym – 12,5m x 4,73m), zmienił wielkości powierzchni użytkowej budynku (pu): według projektu pu = 30,06 m², podczas gdy zgodnie z wnioskiem dot. zakończenia budowy pu = 45.14 m², powierzchni zabudowy i kubatury – w projekcie pz = 38,25 m², a k = 84,15 m³, natomiast zgodnie z wnioskiem zakończenia – pz = 60,03 m², a k = 103,82 m³. Organ uznał, że wprowadzone odstępstwa, które uznać należy za istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonane zostały bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co jest niezgodne z art. 36a ust. 1 ustawy. E. S., jako projektant, nie dokonał kwalifikacji zamierzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie odpowiednie informacje. W analizowanej sprawie Powiatowy Inspektor odstąpił od wezwania projektanta do przedłożenia oświadczenia dotyczącego kwalifikacji wymienionych odstępstw, ponieważ odstępstwa zostały już dokonane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. M., domagając się "wydania pozwolenia na użytkowanie tego budynku", który nie budzi sprzeciwu sąsiadów. Wyjaśnił, że przedmiotowy budynek zaczął budować na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę z 1992 r. Nie będąc fachowcem nie był w stanie sprawdzić posiadanych dokumentów. Przyznał, że budynek wybudowany został w odległości 1 m od granicy działki, chociaż mogły zdarzyć się drobne niedokładności. Wyjaśnił, że mimo twierdzeń organu, iż nie złożył wymaganych dokumentów, starał się je zgromadzić, dlatego wnioskował o przedłużenie terminu na ich przedłożenie i wszystkie jej złożył. Niezrozumiałe jest dla niego twierdzenie organu, że nie dostarczył wymaganego dokumentu, gdyż nie został poinformowany jakiego dokumentu domagał się organ. Gdyby wystosowano odpowiednie wezwanie, taki dokument z pewnością by dostarczył. Przyznaje, że nie wszystko z jego "budynkiem gospodarczym zostało ściśle dopilnowane – powstały zmiany w wyglądzie domku, nie udało się odnaleźć dziennika budowy". Decyzją z dnia [...] września 2010r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy stwierdził, iż art. 54 ustawy Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 21 dni od dni doręczenia tego zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, w przypadku, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Termin 21 dni jest terminem materialnym, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ może skutecznie zgłosić sprzeciw. Po upływie tego terminu, jeśli organ nie zgłosi sprzeciwu, inwestor może legalnie przystąpić do jego użytkowania. Bieg tego terminu liczy się od dnia następnego, w którym nastąpiło zawiadomienie o zakończenie zakończeniu budowy, lub, w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszonego zawiadomienia, dzień następny po dniu, w którym nastąpiło uzupełnienie, a w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonego obowiązku uzupełnienia zawiadomienia, dzień następny, w którym upływał termin do jego uzupełnienia. Organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej nie uchybił w niniejszej sprawie terminowi wskazanemu w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Pomiędzy uzupełnieniem brakujących dokumentów przez inwestora (27 kwietnia 2010r.) i zapoznaniem się przez niego z zebranymi w sprawie materiałami (12 maja 2010r.), a wydaniem zaskarżonej decyzji upłynęło zaledwie 13 dni. Jednocześnie organ odwoławczy, odnosząc się do treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego odstępstwa. Wskazał, że m.in. istotne odstępstwo ma miejsce wtedy, kiedy dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tzn. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, a także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania tego obiektu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te dotyczyły zwiększenia powierzchni zabudowy z 38,25 m² do 60,03 m², kubatury z 84,15 m³ do 103,82 m³, a nadto nastąpiła zmiana wymiarów tego budynku z 8,50 m x 4,50 m do 12,50 m x 4,73 m. Organ stwierdził, że pomimo, że projektant E. S. dokonując kwalifikacji wprowadzonych zmian, ocenił je jako "nieodstępujących w istotny sposób od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę", to ocena ta nie jest wiążąca dla organu nadzoru budowlanego i tym samym nie ogranicza dopuszczalności formułowania przez te organy własnej oceny faktycznej, zgodnej z przepisami prawa. Odwołał się organ w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 1135/09). W tych okolicznościach ocena projektanta nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł W. M. Zarzucając decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie wobec użytkowania budynku wydanej po upływie przewidzianego ustawą terminu, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że dnia 27 kwietnia 2010r. powiadomił organ o uzupełnieniu brakujących dokumentów, rozpoczynając tym samym bieg 21- dniowego terminu na złożenie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji. Termin na skuteczne wydanie sprzeciwu upłynął w dniu 18 maja 2010r. Ponieważ skarżący otrzymał przedmiotową decyzję dopiero w dniu 21 maja 2010r., z naruszeniem wymienionego art. 54 Prawa budowlanego terminu, zatem organ wydał decyzję już po terminie, a tym samym zezwolił inwestorowi na przystąpienie do użytkowania obiektu. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002r. sygn. akt II SA/Kr 965/02 skarżący stwierdził, że termin dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje także doręczenie tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wnosząc o jej oddalenie skargi podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej nie uchybił wymienionemu terminowi, gdyż inwestor został zobowiązany do uzupełnienia zawiadomienia, a termin do uzupełnienia wyznaczony został na dzień 30 kwietnia 2010 r. Wobec tego, że inwestor nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów wymienionych w piśmie wzywającym organu, termin do wyrażenia sprzeciwu należało liczyć od dnia 1 maja 2010r., a zatem termin do skutecznego wydania sprzeciwu upłynął w dniu 21 maja 2010r. Z kolei organ wydał swoją decyzję i nadał ją w Urzędzie Pocztowym D. w dniu [...] maja 2010 r., czyli przed upływem terminu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy, powołując się na najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące terminu wydania decyzji wyrażającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania, stwierdził, iż uznaje ono obecnie, iż nadanie decyzji o sprzeciwie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem 21 dni, powoduje, że termin ten jest zachowany, niezależnie od faktycznej daty doręczenia sprzeciwu skarżącemu. Przywołane zostały w tym miejscu wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Po 181/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1156/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt II OSK 445/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 118 ze zm.), który ustanawia zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Termin określony w powyżej wskazanym przepisie jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że tylko w tym terminie 21 dni – organ administracji uprawniony jest do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Upływ terminu pozbawia zaś organ możliwości skorzystania z wymienionej powyżej możliwości zgłoszenia sprzeciwu. Odnosząc się do problemu zachowania wymienionego powyżej 21–dniowego terminu na skuteczne wniesienie sprzeciwu, Sąd wskazał, że uwzględniając zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane uregulowania, a także mając na uwadze treść art. 57 § 1k.p.a., jako początkowy dzień biegu 21-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku jednak nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia – dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło (o ile nastąpiło to w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin nakładający obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. Sąd podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują dwa stanowiska, z których jeden przyjmuje, że termin dla zgłaszania przez organ sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego obejmuje także doręczenie decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 965/02 i z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1318/05), a drugi, nie podzielany przez Sąd orzekający, że wystarczy dla zachowania wymaganego terminu zgłoszenia sprzeciwu nadanie przesyłki w urzędzie pocztowym (zob. w tym zakresie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II Sa/Łd 271/08 i w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1156/07, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 445/06). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej termin został zachowany. Organ wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy poprzez złożenie niezbędnych, wymienionych dokładnie dokumentów w trybie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, określając termin tego uzupełnienia na dzień 30 kwietnia 2010r. Wprawdzie inwestor przedłożył w dniu 27 kwietnia 2010r. niezbędne w sprawie dokumenty, ale jak wykazał organ nie wszystkie żądane, stąd też należy poprzeć stanowisko organu, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu należy liczyć od pierwszego dnia następującego po upływie wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia zawiadomienia, czyli skoro termin uzupełnienia zawiadomienia określony był na dzień 30 kwietnia 2010r., od dnia 1 maja 2010r. Sąd podzielił bowiem stanowisko zaprezentowane przez organ, iż inwestor nie uzupełnił zawiadomienia i nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, a mianowicie nie przedłożył oryginału dziennika budowy, pomimo wyraźnego wezwania inwestora do jego przedłożenia. Inwestor tłumaczył to w piśmie z dnia 22 marca 2010r. bardzo niejasno, stwierdzając m.in. w pierwszym zdaniu, iż "dziennik nie został wydany", a w drugim zdaniu, iż "po rozpoczęciu budowy był prowadzony przez kilka lat, ale pod koniec lat 90 zaginął w niewyjaśnionych okolicznościach". Oryginał tego dokumentu inwestor jest obowiązany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy – zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ, wzywając inwestora do jego przedłożenia, wobec niedostarczenia go wraz z innymi dokumentami w dniu 27 kwietnia 2010r., czekał na jego przedłożenie w sprawie do końca wyznaczonego terminu, czyli do 30 kwietnia 2010r. W takich okolicznościach termin dla organu na skuteczne zgłoszenie sprzeciwu rozpoczął bieg w dniu 1 maja 2010r.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw w dniu [...] maja 2010r., która doręczona została inwestorowi w dniu 21 maja 2010r. Zatem zarówno wydanie, nadanie w urzędzie pocztowym, jak i odebranie decyzji przez adresata nastąpiło w ustawowym 21-dniowym terminie. Odnosząc się do kwestii merytorycznych zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie może budzić wątpliwości fakt, że wybudowany budynek gospodarczy nie jest tożsamy z budynkiem, określonym w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] stycznia 1992r., gdyż wykonano go z licznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przez "istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozmieć m.in. zmianę lokalizacji obiektu, czy zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Poza sporem pozostaje fakt, iż inwestor w trakcie budowy zmienił lokalizację przedmiotowego budynku – usytuowany on bowiem został w odległości od 0,75 ma do 1 m od granicy działki, podczas gdy według projektu miał być położony na istniejących fundamentach w odległości 1m od granicy. Zmienione także zostały parametry tego obiektu – zwiększono zarówno powierzchnię zabudowy, jak również kubaturę oraz powierzchnię użytkową budynku. Zamiast zatwierdzonych w projekcie wielkości: powierzchni zabudowy – pz = 38,25 m², kubatury – k = 84,15m³, czy powierzchni użytkowej - pu = 30,06 m², faktycznie, według danych uwidocznionych w złożonym zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynek ten posiadał powierzchnię zabudowy - pz = 60,03 m², Pu = 45.14 m² i kubaturę – k = 103,82 m³ i powierzchnię użytkową – pu = 45.14 m². Powyższe oznacza, że w stosunku do zrealizowanego obiektu zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Potwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego powyższych okoliczności w pełni uzasadnia wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, gdyż wobec stwierdzonych nieprawidłowości nie można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 marca 2011 wniósł W. M., który na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 118 ze zm.) poprzez wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, pomimo uchybienia terminowi materialnoprawnemu do jej wydania, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez akceptację naruszenia prawa procesowego, którego dopuściły się organy administracyjne tj. art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy dawały podstawę wyłącznie do pozostawienia zawiadomienia o zakończeniu budowy bez rozpoznania. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi" i o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w sprawie w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że ustalony stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest jasny i nie budzi wątpliwości. Nie sposób jednak uznać, że w tym stanie faktycznym zachodziły podstawy do wydania decyzji zawierającej sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skarżący zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej przed upływem terminu do uzupełnienia zawiadomienia tj. do dnia 30 kwietnia 2010r. nie podniósł okoliczności dotyczącej niewywiązania się z obowiązku uzupełniania braków formalnych przez skarżącego. Dopiero w decyzji z dnia [...] maja 2010r. organ podniósł, iż skarżący nie przedłożył dziennika budowy, co było jedną z przyczyn wydania sprzeciwu. Oryginalny dziennik budowy rzeczywiście nie został przez inwestora złożony, gdyż zaginął i mimo prowadzonych w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej poszukiwań, nie udało się go odnaleźć. Z tego względu powstała konieczność złożenia go w formie zastępczej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, niedołączenie przez skarżącego do zawiadomienia o zakończeniu budowy wszystkich niezbędnych dokumentów powinno spowodować konieczność zastosowania trybu uzupełnień pisma (zawiadomienia), przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie zawiadomienia bez rozpoznania. Podstawą sprzeciwu organu nie mogą być braki lub nieścisłości w dokumentach dołączonych do tego zawiadomienia. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku na podstawie art. 134 p.p.s.a. Powyższe spowodowało wydanie wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. (c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez akceptację naruszenia prawa procesowego, którego dopuściły się organy administracyjne tj. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy dawały podstawę wyłącznie do pozostawienia zawiadomienia o zakończeniu budowy bez rozpoznania. W ocenie skarżącego, skoro Śląski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, to tym samym uznał, że zachodziły okoliczności, w których wydanie takiej decyzji było możliwe, tzn. wymogi formalne zawiadomienia określone w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostały przez skarżącego spełnione. Tym samym pismo skarżącego z dnia 27 kwietnia 2010r. w przedmiocie uzupełnienia niezbędnych dokumentów należy uznać za dzień, w którym nastąpiło uzupełnienie zawiadomienia. Oznacza to, że od dnia 28 kwietnia 2010r. zaczął biec termin 21 dniowy, określony w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do zgłoszenia przez organ w drodze decyzji sprzeciwu. W tej sytuacji termin do wydania i doręczenia przez organ decyzji zawierającej sprzeciw mijał w dniu 18 maja 2010r., a zatem zarówno wydanie decyzji ([...] maja 2010r.), jak i jej doręczenie skarżącemu (21 maja 2010r.) nastąpiło już po upływie 21 dniowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na oparcie skargi kasacyjnej zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Zarzut ten dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez akceptację naruszenia prawa procesowego, którego dopuściły się organy administracyjne tj. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy dawały podstawę wyłącznie do pozostawienia zawiadomienia o zakończeniu budowy bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten nie jest uprawniony. W ocenie skarżącego kasacyjnie fakt niezłożenia wszystkich dokumentów przez składającego zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestora nakazuje organowi nadzoru budowlanego zastosowanie normy art. 64 § 2 k.p.a., tzn. pozostawienie zawiadomienia o zakończeniu budowy bez rozpoznania. Nie można podzielić takiego stanowiska. Przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane określający termin oraz przepis w art. 57 tej ustawy wymieniający dokumentację, jaką należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego ani bezpośrednio, ani pośrednio nie zwalnia organu administracji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ani też z analizy dokumentacji (z zachowaniem norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa w art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Nadto, przepis art. 57 ust. 4 wprost stanowi, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 tego przepisu, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Tak więc przepis prawa materialnego, niezależnie od zasad wskazanych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego nakłada wprost na organ obowiązek ustalenia, czy złożone zawiadomienie jest kompletne. W sprawie niniejszej bezspornym było, że złożone zawiadomienie nie było kompletne, wobec czego organ wezwał inwestora, w trybie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do jego uzupełnienia. Nie było podstaw do pozostawienia zawiadomienia bez rozpoznania w trybie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 64 § 2 k.p.a.. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Zarzut ten sprowadza się do niewłaściwego zastosowania art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 118 ze zm.) poprzez wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, pomimo uchybienia terminowi materialnoprawnemu do jej wydania. Przepis ten stanowi, ze do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny, co oznacza, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwienia się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jako początkowy dzień biegu terminu 21-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia, a w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia (art. 57 ust. 4 w zw. z ust. 1-3) – dzień następny po dniu, w jakim to uzupełnienie nastąpiło (o ile uzupełnienia dokonano w terminie określonym przez organ), bądź też dzień następny po upływie terminu nakładającego obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. Wynika to z uregulowania zawartego w przepisach art. 54 i art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 57 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Wynika z niego, że ostateczny termin na uzupełnienie zawiadomienia z dnia 16 lutego 2010r. o zakończeniu budowy o brakujące dokumenty (na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) został wyznaczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej na dzień 30 kwietnia 2010r. Dnia 27 kwietnia 2010r. W. M. poinformował organ nadzoru budowlanego o skompletowaniu wymaganych dokumentów. Bezspornym jest, że inwestor był zobowiązany m.in. do złożenia oryginału dziennika budowy, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, i że nie złożył go dnia 27 kwietnia 2010r. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zasadnie organ, wobec niedostarczenia oryginału dziennika budowy wraz z innymi dokumentami w dniu 27 kwietnia 2010r., czekał na jego przedłożenie w sprawie do końca wyznaczonego terminu, czyli do 30 kwietnia 2010r. Dopiero po upływie wyznaczonego terminu, w którym nie złożono oryginału dziennika budowy, organ nadzoru mógł rozważać, czy złożenie go w "formie zastępczej", jak twierdzi skarżący, jest wystarczające. W tych okolicznościach sprawy termin dla organu na skuteczne zgłoszenie sprzeciwu rozpoczął bieg w dniu 1 maja 2010r., i upływał dnia 21 maja 2010r. Mając zatem na uwadze, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw w dniu [...] maja 2010r., która doręczona została inwestorowi w dniu 21 maja 2010r. prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zarówno wydanie, nadanie w urzędzie pocztowym, jak i odebranie decyzji przez adresata nastąpiło w ustawowym 21-dniowym terminie. Termin, o jakim mowa w art. 54 ustawy został przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, a zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 54 ustawy Prawo budowlane nie jest uprawniony. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.