II OSK 2876/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 208/17 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 208/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi R. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli – samowolnie rozbudowanej myjni samochodowej bezdotykowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. ew. [...] obręb W.) – oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył R. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do "inwestora", który nie dokonał rozbudowy istniejącej dwustanowiskowej myjni samochodowej, wybudowanej na podstawie zezwolenia na budowę Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], i dopuszczonej do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; – art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zamontowane przez skarżącego urządzenia stanowią obiekt budowlany; – art. 28 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez uznanie, że wykonane urządzenia nie znajdują się w katalogu robót nie wymagających zezwolenia na budowę i do ich rozpoczęcia wymagane było legitymowanie się decyzją o pozwoleniu na budowę. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w postaci: naruszenia art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez to, że w toku rozpatrywania sprawy sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie i opinię biegłego w zakresie czy wykonane przez skarżącego urządzenia uznać można za obiekty budowlane, i czy stanowią rozbudowę istniejącej już i samodzielnie funkcjonującej samoobsługowej bezdotykowej myjni samochodowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że zainstalowane przez skarżącego kasacyjnie urządzenia, wbrew stanowisku sądu I instancji, nie stanowią obiektu budowlanego, który został uregulowany w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Samochodowa myjnia bezdotykowa była myjnią dwustanowiskową, funkcjonującą bez przedmiotowych urządzeń – zostały one zainstalowane jako urządzenia dodatkowe, na istniejącym już obiekcie, bez których on swobodnie funkcjonował. W ocenie skarżącego kasacyjnie, błędem zatem było przyjęcie, że urządzenia te utworzyły trzecie stanowisko do mycia samochodów. Jeśli jednak wątpliwości budziło uznanie przedmiotowych urządzeń za obiekty budowlane i dowolnie zostały one tak zakwalifikowane przez organy oraz sąd, to należało zasięgnąć opinii biegłego w zakresie uznania urządzeń za obiekty budowlane wymagające do ich zainstalowania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, mimo że nie zostało to wprost wskazane. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Wadliwie wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż jest to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że R. R. na terenie prowadzonej przez siebie myjni zamontował: konstrukcje wsporcze dla urządzeń myjących obejmujące trzy metalowe wysięgniki w kształcie litery L o wymiarach 2,00 m x 2,90 m - 1 szt. i 2,00 m x 2,10m - 2 szt. oraz belkę ceownikową na której wspierają się wysięgniki. Belka przyspawana została do słupów istniejącego już zadaszenia kontenera myjni; automat do poboru monet, który zainstalowany został na istniejącym na myjni słupie; dwie rury ze stali nierdzewnej o długości 70 cm zamocowane do betonowego podłoża; stojak do mycia i suszenia dywaników samochodowych o wymiarach 1,00 m x 2,00 m i kratkę PCV wypełnioną drobnym kamieniem o wymiarach 4,70 m x 7,80 m, stanowiącym podłoże myjni. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie należało uzupełnić materiał dowodowy o przesłuchanie i opinię biegłego, czy wykonane urządzenia są obiektem budowlanym i czy stanowią rozbudowę myjni. Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem wyspecjalizowanym z zakresu budownictwa. Jeżeli inspektorzy na podstawie przeprowadzonej kontroli w lipcu 2016 r. uznali, że nie mają wątpliwości, że bezdotykowa myjnia samochodowa została rozbudowana o trzecie stanowisko to sięganie do opinii biegłego należy uznać za zbędne. Maja rację organy nadzoru budowlanego i sąd I instancji, że samochodowa myjnia bezdotykowa jest obiektem budowlanym choć nie została wprost zdefiniowana w przepisach prawa budowlanego, jak wiele innych obiektów. Należy przyjąć, że na nią składa się zespół urządzeń technicznych zamontowanych w części budowlanej, która tworzy całość techniczno-użytkową, co zapewnia wykorzystywanie jej zgodnie z przeznaczeniem t.j. mycie samochodów. Wszystkie jej elementy są połączone ze sobą, współpracują. Odłączone od siebie nie będą stanowiły myjni. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego także okazał się nieskuteczny. Na koniec już tylko należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 28 w zw. z art. 29 prawa budowalnego. Pierwszy z tych przepisów, dotyczący wymogów uzyskania pozwolenia na budowę składa się z czterech ustępów, drugi, zawierający zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę z trzech, przy czym ust. 1 składa się z 27 punktów, ust. 2 z 16. Przypomnieć należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego (według dokładnej jednostki redakcyjnej) i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.