II SA/Sz 595/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w D. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz K. P., po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...], obręb P., gmina K. P.. Pismem z dnia 15 marca 2019 r. sprzeciw od ww. decyzji ostatecznej wniósł Prokurator Rejonowy w D. zarzucając, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej. Wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrz K. P. z dnia [...] r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie akt sprawy ustaliło, że za jedną ze stron postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, organ I instancji uznał L. K., właścicielkę działki sąsiadującej z terenem inwestycji, do której skierował pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 4 kwietnia 2018 r. oraz decyzję administracyjną z dnia [...] r. Tymczasem L. K., jak wynika z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w D. , zmarła w dniu [...] grudnia 2015 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania zainicjowanego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że pisma procesowe skierowane zostały do osoby, której nie można przypisać przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć bądź, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zawiadomienia ich o rozstrzygnięciu w drodze obwieszczenia. Z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się bowiem określone skutki prawne, m.in. od daty doręczenia rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia przez stronę odwołania, a upływ tego terminu powoduje, że decyzja staje się ostateczna. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia na każdym etapie postępowania administracyjnego kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji i innych pism procesowych. Jeżeli zaś organ administracji skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym bądź na stwierdzenie nieważności, jeżeli uzyskało już ono walor ostateczności i prawomocności. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Dalej Kolegium powołało się na wybrane tezy orzecznictwa, w którym podkreśla się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 836/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja skierowana została do osoby już nieżyjącej, a organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, którym należy zapewnić czynny udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie oraz wszelkie pisma procesowe. Kolegium uznało, że skoro decyzja nr [...] z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzić należy, że została spełniona przesłanka stwierdzenia jej nieważności, wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., działając poprzez pełnomocnika, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca, w oparciu o art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zrezygnowała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: 1) art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej również u.p.z.p) - poprzez uchylenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo, że od dnia jej doręczenia upłynęło 12 miesięcy; 2) art. 43 w zw. z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 16 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że doręczenie dokumentu (prawdopodobnie domownikowi), przy założeniu, że decyzja jest dodatkowo, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., ogłaszana poprzez ogłoszenie w siedzibie urzędu - jest nieprawidłowym doręczeniem, skutkującym wręcz rażącym naruszeniem prawa i brakiem informacji u spadkobierców. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Decyzja uchylająca została wydana w dniu [...] r., czyli po upływie 12 miesięcy, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Ponadto, z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] r. nie wynika, aby decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego była zła jako taka. Prokurator nie wskazał, żadnego konkretnego argumentu. Nie ma wątpliwości, że osoba, która zmarła przed wszczęciem postępowania nie ma atrybutu strony postępowania, jednak w jej miejsce wstępują jej spadkobiercy. Skoro śmierć nastąpiła w roku 2015 to minął już okres, w którym zgodnie z przepisami należy złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. W ramach sukcesji generalnej powinni pojawić się jacyś spadkobiercy. W tej sytuacji Prokurator ustalając kwestię, kto podpisał pismo za L. K., mógł bez problemu ustalić, przynajmniej jednego spadkobiercę, ponieważ ustalenie czy mamy do czynienia ze złamaniem przepisów o doręczeniu należy rozważyć bezwzględnie przez pryzmat art. 43 k.p.a. Z decyzji nie wynika na jakiej podstawie i kto nie dopełnił obowiązków. Prawdopodobnie listonosz, ponieważ ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powinno jasno wynikać imię i nazwisko osoby, która odebrała korespondencję w imieniu L. K.. Możliwe, że przestępstwo popełnił domownik, który będąc w domu podszył się pod L. K.. Trudno mieć jednak pretensję do pracownika organu wydającego decyzję, że nie zna aktualnych danych o zgonach i urodzinach na terenie Gminy, skoro sami spadkobiercy nie są zainteresowani przedmiotową sprawą. Strona skarżąca podkreśliła, że w zakresie inwestycji celu publicznego zastosowanie mają również przepisy o zawiadomieniu w trybie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Skoro spadkobiercy nie ujawnili się jako właściciele nieruchomości przez 3 lata, a następnie powiadomieni przez Prokuratora, który ten element powinien badać w trakcie postępowania, nie wyrazili żadnego sprzeciwu merytorycznego wobec decyzji, to można uznać, że decyzję akceptują. Jeśli w ogóle można postawić jakiś zarzut, bo ostatecznie to spadkobierca mógł odebrać list kierowany do L. K., co byłoby zgodne z art. 43 k.p.a., wówczas nie ma żadnych nieprawidłowości, to raczej brak udziału w postępowaniu bez własnej winy, co jest podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia jej nieważności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza K. P.. Kolegium uznało, że ww. decyzja została skierowana do osoby już nieżyjącej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a mianowicie do stwierdzenia czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ta nadzwyczajność przejawia się m.in. w tym, że ustawodawca określił ściśle przesłanki, których wystąpienie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenia stanu faktycznego odnoszące się do faktu śmierci L. K. w dniu [...] grudnia 2015 r., będącej właścicielką działki sąsiadującej z terenem inwestycji planowanej przez Spółka z o.o., której przyznano status strony postępowania, nie jest sporne. Oznacza to, że wysłanie do L. K. jednego z egzemplarzy decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, obiektywnie było nieprawidłowe. Okoliczność wysłania decyzji do osoby, która już zmarła, może być analizowane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w różnych uwarunkowaniach. Istotne jest bowiem dokonanie prawidłowej oceny tego niewątpliwego uchybienia procesowego. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej może wywołać różnorakie skutki procesowe. W określonych sytuacjach może to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli zostanie uznane za rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W innych, z uwagi na pominięcie następców prawnych strony, stanowić będzie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazuje się w doktrynie, poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Jeżeli daną okoliczność uznano za tą, która wypełnia podstawę wznowienia, to nie można następnie traktować jej jako wypełniającej przesłankę do stwierdzenia nieważności i odwrotnie. W ocenie składu orzekającego, analizując okoliczność skierowania decyzji do osoby zmarłej należy rozróżnić sytuację, w której osoba zmarła stała się bezpośrednim adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach, od przypadku w którym doręczenie decyzji miało wyłącznie charakter procesowy, nie kształtując bezpośrednio praw lub obowiązków strony uczestniczącej w postępowaniu. Na odmienność tą zwraca uwagę również orzecznictwo (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09; z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10; z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 223/18). Błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem bezpośrednim będzie skutkował nieważnością decyzji. W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby, nawet już w trakcie postępowania administracyjnego, powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podsumowując tą część rozważań Sąd stwierdził, że oba organy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Prokurator, niewłaściwie oceniły wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, do którego miało dojść poprzez przesłanie jednego z egzemplarzy decyzji Burmistrza K. P. z dnia [...] r. do osoby zmarłej, nie będącej inicjatorem postępowania lub bezpośrednim adresatem rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] r. nie nakładała na L. K. żadnych obowiązków oraz nie orzekała o jej uprawnieniach. Ustosunkowując się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ), Sąd uznał, że nie jest on trafny. Zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W myśl art. 57 § 3 k.p.a., terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza K. P. z dnia [...] r., nr [...], została doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] maja 2018 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie jej odbioru. Termin 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji upływał zatem wraz z upływem tego dnia, który odpowiadał początkowemu dniowi terminu, czyli wraz z dniem [...] maja 2019 r. Tego dnia jednak, tj. ostatniego dnia terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję. Nie został zatem naruszony przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że decyzja z [...] r. została obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Naruszenie ww. przepisu prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).