II SA/Ke 315/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r. znak: IR.I.7840.2.3.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 315/22 Uzasadnienie Decyzją z [...] Wojewoda [...], po rozparzeniu odwołania M. i K. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...], odmawiającą uchylenia w postępowaniu wznowieniowym własnej decyzji ostatecznej z [...] zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę samoobsługowej samochodowej myjni bezdotykowej czterostanowiskowej z instalacjami wod-kan., elektryczną i gazową oraz bezodpływowym zbiornikiem na ścieki o pojemności 9,70 m3 na działkach oznaczonych numerami ewid. gruntu 140/5, 139/1 i 473, położonych w miejscowości [...], obręb 0017 gmina [...], W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z 25.10.2021 r. uzupełnionym pismem z 2.11.2021 r., M. i K. K. wystąpili do Starosty [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] wydaną dla T. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. T. M. i K. M.. Postanowieniem z 17 listopada 2021 r. znak: 17.11.2021 r. znak: BA.6740.4.238.2021, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 oraz art. 149 § 1 i 150 § 1 Kpa – Starosta [...] wznowił postępowanie w ww. sprawie. Po wznowieniu postępowania decyzją z [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 Kpa odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wskazując, że M. i K. K. nie mają legitymacji procesowej do udziału w tym postępowaniu. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] M. i K. K. podnieśli, że projekt został opracowany z niezgodnie wydanymi warunkami zabudowy tj. działka 140/5 stanowi teren przyległy do pasa drogowego, zarządzanego przez GDDKiA i zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych zarządca drogi uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej, zaś takiego uzgodnienia nie było. Zdaniem stron, projekt został opracowany również niezgodnie z prawem budowlanym - nie zostały zachowane odległości powyższej inwestycji od krawędzi jezdni. Ponadto wbrew twierdzeniom organu, inwestycja nie znajduje się w ciągu zabudowy usługowej, tylko między zagrodami gospodarczymi oraz budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a działki na której została zaprojektowana mają przeznaczenie rolne, co sprawia, że inwestycja narusza ład architektoniczny tego terenu. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] ustalił, że M. K. i K. K. są właścicielami działek ewid. nr 140/2 w miejscowości [...] i nr ewid. 843 w miejscowości [...] . Z dokumentacji projektowej i akt organu I instancji wynika, że: 1. Budynek samoobsługowej bezdotykowej myjni samochodowej 4-stanowiskowej jako budynek parterowy o wysokości max. do kalenicy 5,0 m, zlokalizowany w odległości od granicy działki większej niż wymagane przepisami technicznymi - w tym w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 140/2 (strona północno-wschodnia) w odległości min. 28,10 m i w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 843 (strona północno-wschodnia) w odległości min. 47,60 m, 2. zbiornik bezodpływowy na ścieki to zbiornik o pojemności 9,7 m3 (do 10 m3), całkowicie podziemny, zlokalizowany z zachowaniem odległości wymaganych przepisami technicznymi - w tym w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 140/2 (strona północno-wschodnia) w odległości min. 64,10 m i w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 843 (strona północno-wschodnia) w odległości min. 83,05 m, 3. zagospodarowanie terenu (w tym utwardzone miejsca parkingowe dla samochodów osobowych o wymiarach 2,5 m x 5,0 m w ilości 3 szt., zlokalizowane w odległości od granicy działki większej niż wymagane przepisami technicznymi - w tym w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 140/2 (strona północno-wschodnia) w odległości min. 19,49 m i w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 843 (strona północno-wschodnia) w odległości min. 39,40 m, 4. zagospodarowanie terenu (w tym miejsce gromadzenia odpadów stałych na działce), zlokalizowane w odległości od granicy działki większej niż wymagane przepisami technicznymi - w tym w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 140/2 strona północno-wschodnia) w odległości min. 52,30 m i w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid. 843 (strona północno-wschodnia) w odległości min. 71,40 m. Przytaczając treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.) Wojewoda wyjaśnił, że odległości projektowanych obiektów od sąsiednich działek i zabudowań są znacznie większe niż określone tym przepisem. Przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do kategorii przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy z dnia 3.10.2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 28) wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz.1839) i nie wymagała postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu, przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływała na żadną z działek sąsiednich, nie będzie powodowała zacienienia i przesłaniania sąsiednich zabudowań, nie będzie powodować zakłóceń ciągów kominowych sąsiedniej zabudowy, nie powoduje naruszenia interesów osób trzecich (w szczególności dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Nie utrudni właścicielom działek sąsiednich, w tym także właścicielom działek nr ewid. 140/2 i 843, dostępu do mediów, nie spowoduje zanieczyszczenia środowiska oraz innych uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem, jak również ze swej istoty nie spowoduje ograniczenia dostępu do światła dziennego. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanej myjni samochodowej ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki o pojemności 9,70 m3 (<10m3) oraz instalacjami i zagospodarowaniem terenu ogranicza się do terenu inwestycji, to jest działek ewid. 140/5, 139/1, 473 msc. [...], gm. [...]. Wskazał, że nie istnieją normy prawa materialnego, z których M. i K. K. mogą wywodzić swój interes prawny jako strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody [...], wydana w postępowaniu wznowieniowym (na wniosek M. i K. K.) decyzja Starosty [...] z [...] , odmawiająca uchylenia, własnej decyzji ostatecznej Nr 376/2021 z [...], o pozwoleniu na budowę przedmiotowej myjni została wydana prawidłowo na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 ustawy Kpa, w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. M. K. i K. K. nie posiadali przymiotu strony w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej myjni samochodowej, a zatem wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od stron postępowania. W skardze do tut. Sądu M. K. i K. K. nie zgodzili się z decyzją Wojewody [...], podtrzymując wszystkie dotychczasowe zarzuty, jakie zostały przez nich podniesione w odwołaniu. Skarżący podkreślili, że myjnia bezdotykowa całodobowa jest to budowa specyficzna o innych standardach niż budynki mieszkalne czy zagrody rolne między którymi powstaje. Ścieki z domów jednorodzinnych nie są ściekami przemysłowymi. Hałas z myjni nałoży się na hałas z drogi ronda, które obsługuje drogę S7, a na wspomnianym odcinku drogi jest bardzo duży ruch. Ponadto myjnię zaprojektowano pod linią wysokiego napięcia, a odległość myjni od krawędzi drogi jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego. Zgodnie ze stanowiskiem skarżących, Wojewoda nie odniósł się merytorycznie do żadnego z zarzutów "zażalenia z dnia 27.01.2022 r." W piśmie procesowym z 6 lipca 2022 r. będącym uzupełnieniem skargi, skarżący zakwestionowali prawidłowość zjazdu z drogi gminnej nr ewid. 473 na działkę inwestora nr ewid. 140/5 miejscowość [...]. Ich zdaniem, usytuowanie inwestycji na działce rolnej, wokół zabudowy w postaci domów oraz zagród rolnych, narusza ład architektoniczny na danym terenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością enumeratywnie wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa. W analizowanej sprawie skarżący jako przesłankę wznowieniową wskazywali art. 145 § 1 pkt 4 Kpa zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie, czy w postępowaniu zakończonym wydaniem dla T. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. T. M. i K. M. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę samoobsługowej samochodowej myjni bezdotykowej czterostanowiskowej z instalacjami wod-kan., elektryczną i gazową oraz bezodpływowym zbiornikiem na ścieki o pojemności 9,70 m3 na działkach oznaczonych numerami ewid. gruntu 140/5, 139/1 i 473, położonych w miejscowości [...], obręb 0017 gmina [...], - skarżącym przysługiwał przymiot stron postępowania. Brak przymiotu strony oznacza bowiem, że skarżący nie mogą skutecznie wzruszyć tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, niezależnie od ewentualnej jej wadliwości. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej Pb, w art. 28 ust. 2 definiuje pojęcie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowiąc, że są nimi: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Pb w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Przyjmuje się, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Jednak nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający, wbrew obowiązującym przepisom, jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą – Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA: z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17). Nie wystarczy subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Sama więc potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać interes prawny do udziału w tym postępowaniu musi być powiązana z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Do przepisów które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Skarżący nie wykazali, aby w jakikolwiek sposób planowana inwestycja ograniczała zagospodarowanie ich działek. Takiego zagrożenia nie ma przede wszystkim z uwagi na odległości projektowanych obiektów od sąsiednich działek i zabudowań, znacznie przekraczające w tym zakresie wymogi przewidziane w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Kwestionowanie ładu architektonicznego czy też zarzuty dotyczące usytuowania obiektu pod linią wysokiego napięcia również nie stwarza interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, skarżący nie mogą swojej legitymacji do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej wywodzić z uprawnień innego podmiotu tj. zarządcy drogi. Niewątpliwie kwestia zjazdu z drogi publicznej na działkę inwestora nie należy do uprawnień skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora, skoro zjazd ten nie pozbawi ani nie utrudni dostępu skarżącym do drogi publicznej. Jak wynika z wyjaśnień organu I instancji, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Burmistrza Miasta [...]o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, w której określono sposób obsługi komunikacyjnej z działki inwestora poprzez drogę gminną na działce o nr ewid. 473 projektowanym zjazdem publicznym. Załącznikiem do projektu budowlanego jest pismo Burmistrza Miasta [...] z 25.03.2020 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej wraz z warunkami wykonania tego zjazdu. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283), wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r., poz. 1839), a w związku z tym nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Biorąc pod uwagę powyższe, a także rozmiar i funkcję inwestycji, skarżący nie wykazali, że jej realizacja będzie miała negatywny wpływ na ich działki, który w sposób jednoznaczny naruszy ich prawa wynikające z własności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje pogląd, że przepis art. 3 pkt 20 Pb należy wykładać ściśle, a nie rozszerzająco. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wejście w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), w której ustawodawca zawęził definicję "strony postępowania" w sprawie pozwolenia na budowę. Ma to związek ze zmianą określenia obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, jako terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy. Nie chodzi więc o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę, a nie jak dotąd szeroko rozumianego ograniczenia w zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości ( z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyroki: NSA z 15 grudnia 2021 r, sygn. akt II OSK 34/19, z 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57). W analizowanej sprawie organy prawidłowo uznały, że sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa z działką inwestora nie oznacza jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec braku prawdopodobieństwa istnienia wpływu projektowanej inwestycji na zagospodarowanie należącej do skarżących nieruchomości bądź negatywne jej oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, organy administracji prawidłowo uznały, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb, co uzasadnia przyjęcie, że przesłanka wznowienia wskazana we wniosku nie wystąpiła. Takie stwierdzenie uniemożliwiało zaś ponowną, merytoryczną ocenę sprawy załatwionej decyzją ostateczną, i skutkować w efekcie musiało orzeczeniem o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.