III SA/Gd 723/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. B. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 17 lutego 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 193, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1111 ze zm.), Starosta ustalił E. B. i N. W. opłatę za pobyt dziecka P. K. w rodzinnej pieczy zastępczej za okres: od 11 stycznia 2016 r. do 31 maja 2018 r. w kwocie 1000 zł miesięcznie; od 1 czerwca 2018 r. w wysokości 1052 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt [...] małoletnia P. K. została umieszczona w rodzinnej pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Zgodnie z art. 193 ust. 2 ustawy za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Ponadto opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. W związku z umieszczeniem małoletniej P. K. w rodzinie zastępczej zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia E. B. i N. W. opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Zgodnie z uprawnieniami przysługującymi na mocy art. 194 ust. 1 ustawy Starosta ustalił opłatę za pobyt małoletniej P. K. w rodzinie zastępczej w okresie od 11 stycznia 2016r. do 31 maja 2018r. oraz od 1 czerwca 2018r. na dalszy okres w kwocie orzeczonej w decyzji. Wyliczenia należnej opłaty dokonano na podstawie decyzji Starosty z dnia 2 lutego 2016 r. oraz z dnia 8 maja 2018 r. W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. podniosła, że zgodnie z art. 194 ust.2 ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części , łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności , rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty. W wydanej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o w/w akcie oraz o warunkach jakie trzeba spełnić w celu umorzenia opłaty bądź odstąpienia od jej wymierzenia. Jest to rażące naruszenie art. 9 k.p.a. i zasady informowania stron. Brak znajomości w/w aktu prawnego praktycznie uniemożliwia jej wniesienie merytorycznych zarzutów od zaskarżonej decyzji. Nadto wskazała, że jej sytuacja materialna jest zła, bowiem ponosi koszty koniecznego utrzymania się w wysokości niemal przekraczające jej dochody, mimo to regularnie płaci alimenty na rzecz dziecka w wysokości 400 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że decyzją z dnia 2 lutego 2016 r. Starosta przyznał od dnia 11 stycznia 2016 r. rodzinie zastępczej niezawodowej E. K. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka P. K. w wysokości 1000 zł miesięcznie, zaś decyzją z dnia 8 maja 2018 r. decyzja ta została zmieniona w ten sposób, że od dnia 1 czerwca 2018 r. rodzinie zastępczej niezawodowej E. K. przyznano powyższe świadczenie w wysokości 1052 zł miesięcznie. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było w tej sytuacji wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt P. K. w niezawodowej rodzinie zastępczej, która odpowiadałaby wysokości przekazanego rodzinie zastępczej na jej utrzymanie świadczenia. Jak stwierdziło Kolegium, E. B. była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w ciągu siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia (zawiadomienie skutecznie doręczono w dniu 5 lutego 2020 r.), jednakże z sobie tylko znanych powodów nie skorzystała ona z ww. uprawnień, a w szczególności nie złożyła wniosku o odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, że E. B. mieszka na stałe w [...] i tam zarobkuje. Wobec zaś braku jakichkolwiek uwag, wniosków i zastrzeżeń strony co do jej sytuacji materialnej, stanu zdrowia, czy zasadności ustalania opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wydania z urzędu decyzji o odstąpieniu od ustalania opłaty. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, strona nie może na obecnym etapie postępowania zarzucać organowi pierwszej instancji nieuwzględnienia jej rzekomo trudnej sytuacji materialnej i braku odstąpienia od ustalenia opłaty, skoro mimo stworzenia jej ku temu warunków, nie zgłaszała w tej mierze żadnych uwag, ani wniosków. Kolegium podkreśliło przy tym, że załączone do odwołania potwierdzenia zapłaty alimentów na rzecz córki nie dowodzą deklarowanej przez stronę trudnej sytuacji. Kwota 400 zł miesięcznie wydaje się bowiem nieznaczna dla osoby mieszkającej na stałe w [...]. Jak wyjaśniło Kolegium dopiero po uprawomocnieniu się decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt P. K. w niezawodowej rodzinie zastępczej, E. B. będzie mogła wystąpić do organu pierwszej instancji o odroczenie terminu spłaty, rozłożenie na raty, względnie umorzenie w części lub całości ustalonych niniejszą decyzją opłat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję E. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu przebywania córki P. K. w rodzinnej pieczy zastępczej, gdzie nie jest możliwe określenie rzeczywistej wysokości tych opłat, które miały podlegać zwrotowi, bowiem decyzja Starosty z dnia 17 lutego 2020 r. wskazuje, że wyliczenie należnej opłaty wynikało z decyzji Starosty z dnia 2 lutego 2016r. oraz z dnia 8 maja 2018r., natomiast zaskarżona decyzja SKO odnosi się w tym zakresie do decyzji Starosty; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1 k.p.a w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasad postępowania, zasady praworządności, prawdy obiektywnej postępowania administracyjnego, wysłuchania strony w ten sposób, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, gdzie: a) skarżąca działała w zaufaniu do organów administracji publicznej, b) dotychczas sytuacją rodzinną skarżącej zajmowało się Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (właściwość miejscowa względem rzeczywistego miejsca zamieszkiwania małoletniej P. K. ( pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 13 lipca 2017 r. do PCPR), c) sytuacja rodzina oraz majątkowa skarżącej była wielokrotnie badana przez instytucje pomocowe (PCPR) na przestrzeni ostatnich lat i skarżąca będąc zawiadomiona pismem z dnia 2 marca 2020 r. przez PCPR o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt córki P. K., gdzie cyt. "posiadany w dokumentach materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji w powyższej sprawie" miała uzasadnione przekonanie, że PCPR posiada dotychczasowe wywiady rodzinne i informacje o stanie majątku skarżącej, d) skarżąca od wielu lat mieszka na terenie [...], gdzie wszelkie dotychczasowe pisma kierowane były do niej na adres w [...], a korespondencję z upoważnienia odbierał członek rodziny i następnie telefonicznie przekazywał ich treść; po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 3 lutego 2020r. skarżąca dwukrotnie telefonowała do PCPR w dniu 26 lutego 2020r. i informowała o swojej sytuacji rodzinno-bytowej; skarżąca była przekonana, że z tych rozmów zostanie sporządzona notatka służbowa, zaś w zaskarżonej decyzji przemilczano fakt, że w rzeczywistości skarżąca wypowiedziała się co do przedmiotu sprawy telefonicznie i wnosiła o nieobciążanie jej opłatą za pobyt córki w rodzinie zastępczej, 2. art. 136, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego , brak uzupełnienia materiału dowodowego o dowody złożone przez stronę skarżącą wraz z odwołaniem, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało brakiem uwzględnienia w toku wydawania zaskarżonej decyzji, że sytuacja materialna skarżącej jest bardzo zła, jest osobą bezrobotną, wraz z mężem oraz trójką małoletnich dzieci zamieszkuje na terenie [...], jedynym żywicielem rodziny jest mąż skarżącej, skarżąca płaci alimenty na rzecz córki P. K. w wysokości 400 zł, rodzina skarżącej żyje w [...] poniżej minimalnego poziomu; 3. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz bez odniesienia się w uzasadnieniu do istotnych okoliczności sprawy, w tym treści odwołania skarżącej, a także wydanie decyzji zawierającej błędne uzasadnienie faktyczne: a) skoro dotychczasową sytuacją bytowo-rodzinną P. K. oraz E. B. zajmowało się PCPR oraz Sąd Rejonowy - nie jest możliwe wydanie merytorycznie prawidłowej decyzji (zarówno przez Starostę, jak i SKO) bez zaznajomienia się z tymi materiałami, zwłaszcza że przedmiotowe decyzje dotyczą ustalenia opłaty od dnia 11 stycznia 2016r. (czyli ponad 4 lata wstecz przed wydaniem decyzji przez Starostę), b) zaskarżona decyzja zawiera istotne błędy w uzasadnieniu faktycznym, odnoszące się do decyzji o przyznaniu świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania P. K. z dnia 2 lutego 2016r. i 8 maja 2018r., gdzie wadliwie wskazano, że organem wydającym te decyzje był Starosta, c) organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i w rzeczywistości całkowicie pominął treść odwołania skarżącej, gdzie dodatkowo załączono dokumenty dotyczące dochodów w rodzinie oraz wydatki na rodzinę, d) zaskarżona decyzja wadliwie wskazuje, że "W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 11.01.2016r. wydanym w sprawie [...], zarządził umieszczenie małoletniej P. K. w niezawodowej rodzinie zastępczej Pani A. K.", gdzie w rzeczywistości Sąd Rejonowy w dniu 11 stycznia 2016r. jedynie wydał zarządzenie tymczasowe w powyższym zakresie, natomiast prawomocne umieszczenie małoletniej w niezawodowej rodzinie zastępczej nastąpiło dopiero na mocy postanowienia SR z dnia 31 marca 2016 r. (prawomocne z dniem 22 kwietnia 2016r.), e) wbrew ustaleniom organu odwoławczego skarżąca nie zarobkuje na terenie [...] (pozostaje osobą bezrobotną, na utrzymaniu męża); 4. art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. w zw. z § 1-3 uchwały Rady Powiatu z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] (Dz. Urzędowy Woj. Pom. poz. 1161 z dnia 21 marca 2012r.) poprzez brak podjęcia jakichkolwiek ustaleń i pominięcie podstaw do wydania (w tym z urzędu ) decyzji o odstąpieniu od ustalania opłaty, podczas gdy skarżąca jest bezrobotna (§ 3 pkt 3 uchwały), rodzina skarżącej jest wielodzietna - skarżąca jest matką czworga dzieci (§ 3 pkt 6 uchwały), skarżąca wychowuje inne dzieci pozostające pod jej opieką (§ 3 pkt 9 uchwały), przebywa poza granicami kraju (§ 3 pkt 15 uchwały), płaci alimenty na rzecz córki P. K. w wysokości 400 zł miesięcznie (§ 3 pkt 22 uchwały), zachodzą inne ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie skarżącej z obowiązku zapłaty opłaty (§ 3 pkt 27 uchwały), a więc skarżąca spełnia szereg samoistnych przesłanek uzasadniających zwolnienie jej z opłaty, gdzie kwestia ta nie była dotąd przedmiotem jakiegokolwiek rozpatrywania przez Starostę ani SKO. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca dodała, że organy obu instancji nie odniosły się do sytuacji majątkowej oraz życiowej skarżącej, podczas gdy w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarga podlegała uwzględnieniu. Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji był art. 193 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1111 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepis art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej ( art. 193 ust. 1a ). Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie ( art. 193 ust.2). Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona ( art. 193 ust.6 ). Przepisy art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy, o których mowa w art. 193 ust.1 ustawy, dotyczą przysługującego rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, nie niższych niż 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka ( art. 80 ust.1 pkt 2 ustawy) oraz dodatku dla rodziny zastępczej na dziecko niepełnosprawne ( art. 81ustawy). Decyzję w sprawie przyznania rodzinie zastępczej świadczeń , o jakich mowa w art. 80 ust.1 pkt 2 ustawy , wydał w dniu 2 lutego 2016 r. rodzinie zastępczej niezawodowej, w której umieszczona została córka stron - Starosta. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 8 maja 2018 r. Na mocy tych decyzji niezawodowej rodzinie zastępczej małoletniej wówczas P. K. przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania w wysokości 1000 zł miesięcznie od 11 stycznia 2016 r. do 31 maja 2016 r. i w wysokości 1052 zł od dnia 1 czerwca 2016 r. miesięcznie do dnia osiągnięcia pełnoletności, tj. do dnia 15 września 2020 r. włącznie. Choć - jak słusznie zauważono w skardze - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że opisane decyzje z dnia 2 lutego 2016 r. i 8 maja 2018 r., znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy , wydał Starosta, nie budzi wątpliwości , że wydał je Starosta. Decyzja wydawana w oparciu o art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy powiązana jest ściśle z wysokością świadczeń przyznanych rodzinie zastępczej w drodze decyzji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że rodzinie zastępczej małoletniej wówczas córce stron przyznano świadczenia w wysokości wskazanej powyżej, tj. w wysokości 1000 zł miesięcznie od 11 stycznia 2016 r. do 31 maja 2016 r. i w wysokości 1052 zł od dnia 1 czerwca 2016 r. miesięcznie do dnia osiągnięcia pełnoletności, tj. do dnia 15 września 2020 r. włącznie. W tej sytuacji, mimo faktycznej i oczywistej pomyłki organu odwoławczego w określeniu organu wydającego decyzje z dnia 2 lutego 2016 r. i z dnia 8 maja 2018 r. nie można mówić o braku możliwości określenia rzeczywistej wysokości opłat, jak zarzuca skarżąca. Zarzut skargi dotyczący wadliwego, zdaniem skarżącej, określenia przez organ odwoławczy, że umieszczenie małoletniej w niezawodowej rodzinie zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt [...], gdy nastąpiło to dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt [...], nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Faktycznie Sąd Rejonowy wydał postanowienie z dnia 11 stycznia 2016 r., dotyczące umieszczenia małoletniej P. K. w rodzinie zastępczej na czas trwania postępowania w sprawie ograniczenia władzy rodzicielskiej , jednak postanowieniem tym Sąd ten umieścił córkę stron w rodzinie zastępczej A. K., która także później stanowiła dla małoletniej rodzinę zastępczą, czego skarżąca nie kwestionuje. Wydane w dniu 11 stycznia 2016 r. przez Sąd Rejonowy postanowienie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt [...] było natychmiast wykonalne, co wynika z umieszczonej na nim pieczęci. Skoro tak, zasadnie organy obu instancji uznały, że obowiązek ponoszenia opłat przez rodziców małoletniej istniał od dnia 11 stycznia 2016 r. , bowiem jak już wskazano wcześniej – zgodnie z art. 193 ust. 1a ustawy, opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Jednak – niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z art. 194 ust.2 ustawy, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 194 ust. 3 ustawy, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 194 ust. 1. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej wobec sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której to sprawie organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Obie te materie ustawodawca wyraźnie rozgraniczył, a ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw. Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty musi poprzedzać jej ustalenie, bowiem ustawodawca wskazuje nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz na odstąpienie od jej ustalenia. W konsekwencji gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, tym bardziej, że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Zatem obie sprawy powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i decyzji, ponieważ przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r. , sygn. akt I OSK 2370/15, z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2171/16; z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 41/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 277/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie wyrażany jest też pogląd, że umorzenie, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie na raty winno być z kolei poprzedzone ostateczną decyzją ustalającą przedmiotową opłatę, gdyż nie można stosować tego rodzaju ulg w stosunku do zobowiązania, które jeszcze nie istnieje, nie zostało ustalone w drodze decyzji ( tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/19, publ. CBOSA ). Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą i N. W. o wszczęciu postępowania informując jedynie, że strony mogą wypowiedzieć się do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, czego jednak nie można utożsamiać z poinformowaniem stron o możliwości ubiegania się o odstąpienie od ustalenia opłaty. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika ponadto, by organ ten rozważał z urzędu możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty. Skoro więc skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji przywołała treść art. 194 ust.2 ustawy wskazując, że w decyzji brak informacji o uchwale rady powiatu określającej warunki umorzenia, odroczenia terminu płatności , rozłożenia na raty i odstąpienia od ustalenia opłaty oraz warunkach , jakie trzeba spełniać w celu umorzenia opłaty lub odstąpienia od jej "wymierzenia", a także powołała się na swoją złą sytuację materialną oraz uiszczanie alimentów na rzecz córki , to - mimo braku wskazania wprost przez skarżącą, że składa wniosek o umorzenie opłaty lub odstąpienie od jej ustalenia, organ odwoławczy nie powinien takiego stanowiska potraktować jedynie jako zarzutów odwołania, bowiem z treści złożonego pisma wynika, że skarżąca oczekuje umorzenia opłaty lub odstąpienia od jej ustalenia. W tej sytuacji rzeczą organu odwoławczego było poinformowanie skarżącej co najmniej o publikatorze , w którym opublikowano treść przedmiotowej uchwały oraz zwrócenie się do niej o sprecyzowanie stanowiska zajętego w odwołaniu. Gdyby skarżąca wskazała, że wnosi o odstąpienie od ustalenia opłaty, organ odwoławczy powinien zastosować tryb przewidziany art. 66 k.p.a. , a następnie zawiesić swe postępowanie do czasu rozpoznania wniosku skarżącej. Organ odwoławczy - zależnie od wyniku tego postępowania – powinien rozważyć, jaki powinien być dalszy tok postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Zauważyć też należy, że decyzja organu odwoławczego została doręczona jedynie skarżącej , która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie została natomiast doręczona N. W., który odwołania nie wnosił. Tymczasem - zgodnie z art. 193 ust.2 ustawy - za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Konsekwencją procesową tego uregulowania jest to, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na współuczestnictwie materialnym. Wobec tego wszczęcie i prowadzenie postępowania winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców, w stosunku do nich winno być również skierowane kończące sprawę rozstrzygnięcie. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności przyjęta w art. 193 ustawy wymaga, by postępowanie dotyczące określenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było prowadzone z udziałem wszystkich osób, których obowiązku ono dotyczy, a zatem obojga rodziców (art. 28 k.p.a.). Organ odwoławczy do powyższych wymogów się nie zastosował. Odnosząc się do przedstawionych przy skardze i przy piśmie z dnia 24 listopada 2020 r. przez skarżącą dokumentów, dotyczących sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny nadmienić jedynie należy, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie oceny możliwości zastosowania instytucji przewidzianych art. 194 ust.3 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. b i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania, obejmujące koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265).