II OSK 1112/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 723/06 w sprawie ze skargi A. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowego prowadzenia upraw leśnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. (II SA/Gd 723/06), uwzględnił skargę A. W. i Z. W. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [..] , [..], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), stwierdzającą nieprawidłowe prowadzenie przez A. i Z. W. uprawy leśnej na nieruchomości nr [..] położonej w S. i wstrzymującą wypłatę ekwiwalentu, do czasu prawidłowego wykonania zleconych prac. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji omówił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu, w którym odbyła się rozprawa administracyjna przed organem odwoławczym. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarżący, mając zamiar uczestniczenia w rozprawie i przewidując niemożliwość punktualnego stawiennictwa na to posiedzenie, zatelefonowali do siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., celem przesunięcia rozprawy do czasu ich przybycia. Niemożność przybycia na wyznaczoną godzinę rozpoczęcia posiedzenia, skarżący uzasadnili trudnymi warunkami drogowymi, których nie byli w stanie przewidzieć. Wniosek ten nie został uwzględniony przez organ. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie miał dostatecznych podstaw do tego, aby kwestionować argumentację skarżących, albowiem nie mógł ocenić, czy trwające w centrum G. prace drogowe, nie spowodowały utrudnień które uniemożliwiły terminowe przybycie na rozprawę W ocenie Sądu nieuwzględnienie wniosku strony o przesunięcie godziny rozpoczęcia rozprawy administracyjnej i wydanie (tego samego dnia) decyzji, pozbawiło ją możliwości ustosunkowania się do dowodów przeprowadzonych na rozprawie. W ten sposób organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym i naruszył przepisy art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska organu w kwestii braku obowiązku oceny materiału dowodowego przedłożonego przez stronę po wydaniu decyzji przez organ I instancji (m.in. zdjęć obrazujących aktualny stan upraw). Podkreślił, że postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać musi pełne, wnikliwe postępowanie dowodowe, uwzględniające zasady wyrażone w przepisach k.p.a., a zwłaszcza w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a.. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzuciło, że wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez: - błędne przyjęcie, że Kolegium naruszyło zasady określone w art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nie dokonało wszechstronnego zebrania i zbadania materiału dowodowego oraz nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia tej sporawy okoliczności, - nie wykazanie, że ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. b) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawarcie precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Z tych względów wnoszący skargę kasacyjną zażądał uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił przede wszystkim, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji i zaakceptowane przez organ odwoławczy nie naruszało przepisów k.p.a., wyjaśniono w nim wszystkie okoliczności sprawy mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Sąd dopatrując się jednak takich naruszeń procesowych, nie wykazał, że te ewentualne naruszenia decydowały o konieczności uchylenia decyzji. W zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. skarżący podał, że Sąd nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie wyroku jest w tej części niezrozumiałe i nieprzekonujące. Ponadto Sąd nie wypełnił obowiązku wynikającego ze zd. 2 art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być bowiem konkretne i jednoznaczne, tak aby przy ponownym, rozpoznaniu sprawy administracyjnej organ miał możliwość usunięcia wszystkich uchybień prawa zarzuconych mu przez Sąd i stanowiących podstawę uchylenia jego decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W kwestii zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. należy przede wszystkim zauważyć, że nie zawiera on uzasadnienia. Niezależnie jednak od tego uznać trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie oceniło stanowisko Sądu, który przyjął, że organ II instancji uniemożliwił stronom wzięcie czynnego udziału w rozprawie i naruszył w ten sposób ich prawo do uczestnictwa w każdym stadium postępowania administracyjnego. Sam fakt zatelefonowania w dniu rozprawy (jeszcze przed jej rozpoczęciem) do siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o jej przesunięcie w czasie jest przejawem dostatecznej dbałości o własne sprawy. Ta okoliczność nie jest kwestionowana, a skarżący wykazują ją odwołując się do rejestru rozmów telefonicznych wykonanych z aparatu pozostającego w ich dyspozycji. Zupełnie inną kwestią jest jednak to, czy prośba skarżących dotarła we właściwy sposób i we właściwym czasie do składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na to skarżący nie mieli żadnego wpływu. Podobnie nie mieli wpływu na czas trwania dojazdu do siedziby organu, który w normalnych warunkach (przy braku robót drogowych) byłby z pewnością krótszy niż jedna godzina. Brak stosownych zapisów w tym przedmiocie w protokole, nie może w żadnym razie przemawiać na niekorzyść skarżących. Podobnie jak i brak zapisów dotyczących godziny rozpoczęcia i zakończenia rozprawy oraz brak informacji (choćby w postaci notatki urzędowej), że skarżący w ogóle dotarli tego dnia do siedziby Kolegium. Są to niewątpliwie uchybienia procesowe organu, których nie zakwestionował Sąd I instancji. To uchybienie Sądu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd prawidłowo bowiem przyjął, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Trzeba podkreślić, że [..] skarżący zawiadomili Starostwo Powiatowe w W/ o wykonaniu zaleceń zawartych w decyzji organu I instancji: uzupełnieniu nasadzeń i zabezpieczeniu sadzonek przed zgryzaniem zwierzyny, wnosząc jednocześnie o ostateczny odbiór uprawy leśnej. Pismo to zostało [..] przekazane organowi II instancji (Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G.). Organ II instancji do chwili wydania decyzji w tej sprawie ([..]), czyli przez dziewięć miesięcy, nie dokonał jednak żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, weryfikujących ustalenia poczynione przez organ I instancji. Ponadto organ II instancji odmówił dołączenia do akt sprawy fotografii obrazujących stan upraw po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Ma całkowicie rację Sąd I instancji stwierdzając, że istotą postępowania administracyjnego odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu I instancji. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem wyłącznie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji ma wobec tego obowiązek przeprowadzenia pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego, uwzględniającego zasady określone przepisami art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Organ odwoławczy nie miał więc podstaw do zwolnienia się z obowiązków wynikających z tych przepisów, w szczególności z obowiązku ponownego zbadania stanu zalesienia czy oceny dowodu w postaci fotografii tych upraw. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w kwestii braku w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku zawiera obszerne i wyczerpujące omówienie błędów organów popełnionych w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie, a zatem jest oczywiste, że przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy organy powinny te błędy naprawić. Stanowi to dostateczne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanie co dalszego postępowania w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, i na podstawie przepisu art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.