I SA/Gd 1044/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi ,,A" na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 marca 2021 r. nr [....]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ" lub "ZUS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.), art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) - dalej jako ustawa o COVID, z związku z art. 31 zy ust 1 ww. ustawy i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 17 marca 2021 r. odmawiającą "A" Spółce z o.o. z siedzibą w G. – dalej jako "płatnik" lub "Skarżąca" prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ, powołując treść art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazał, że płatnik składek wystąpiła w dniu 9 marca 2021 r. do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników określonych branż za wskazany okres. W dniu 17 marca 2021 r. ZUS odmówił stronie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za ww. okres. W dniu 29 marca 2021 r. płatnik składek złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zweryfikowaniu wpisu w bazie REGON ZUS stwierdził, że na dzień 30 listopada 2020 r. strona prowadziła działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, kodem 66.21.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za wskazany okres. W związku z powyższym, zdaniem organu, płatnikowi nie przysługuje prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za luty 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, Skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 31zo ust. 8 ustawy o COVID, poprzez jego niezastosowanie i odmówienie Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek za luty 2021 r. W uzasadnieniu Skarżąca oświadczyła, że w dniu 9 marca 2021 r. złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek za luty 2020 r. We wniosku tym (RDZ-B7), jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca wyraźnie wskazała, że prowadzi działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności z kodem 55.10.Z. Jednocześnie Skarżąca wyjaśniła, że od dnia 15 czerwca 2020 r. jej rodzajem przeważającej działalności jest prowadzenie hoteli i podobnych obiektów zakwaterowania. Jedynie z przyczyn formalnych zmiany te nie zostały wpisane do rejestru przedsiębiorców KRS. W związku z powyższym, w opinii Skarżącej, ZUS powinien zwolnić ją z opłacania składek za luty 2021 r. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając wydane w sprawie decyzje z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że naruszają one prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS z dnia 27 kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 17 marca 2021 r. wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 w zw. z art. 31zy ust. 1 tej ustawy i § 10 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. oraz w zw. z art. 83 ust. 1 u.s.u.s., odmawiającą Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za luty 2021 r. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w toku postępowania administracyjnego przed Organem, w myśl art. 123 u.s.u.s., zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.". Natomiast podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. Zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. W rozpatrywanej sprawie spór między stronami zaistniał w zakresie prawidłowości zastosowania powyższych przepisów. W niniejszej sprawie ZUS oceniając zasadność wniosku Skarżącej stwierdził, że z uwagi na niewpisanie w rejestrze REGON, jako przeważającego rodzaju jej działalności (poprzez podanie jej kodu PKD), działalności uprawniającej do wystąpienia o zwolnienie, zwolnienie nie przysługuje. Skarżąca tymczasem podnosiła, że główną działalnością gospodarczą, jaką prowadziła, była ta, oznaczona kodem PKD 55.10.A., która uprawnia do zwolnienia. Prowadzenie tego rodzaju działalności nie zostało ujawnione w rejestrze przedsiębiorców KRS, jedynie z przyczyn formalnych. Jest to przeważająca działalność gospodarcza, wobec czego pozbawienie jej prawa do zwolnienia jest niezasadne. W sprawach tożsamych do niniejszej wielokrotnie wypowiadały się wojewódzkie sądy administracyjne (por. wyroki: z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 359/21, z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 257/21, czy z dnia 5 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Op 207/21, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś przedstawione w nich poglądy tutejszy Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje za swoje. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji na wstępie należy zaznaczyć, że w stanie faktycznym sprawy bezsporne jest, że w rejestrze REGON, jako przeważająca działalność, wpisany był kod 66.21..Z., który nie uprawnia do zwolnienia. Z brzmienia § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w opłacaniu składek płatnikom składek prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tego przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom - płatnikom składek, rzeczywiście prowadzącym określone w nim rodzaje działalności, bez rozróżnienia ich poszczególnych kategorii. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność" i "rodzaju przeważającej działalności". Zgodnie z art. 42 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 955) dane uzupełniające, zamieszczane w rejestrze REGON, obejmowały w tym wypadku jedynie przeważający rodzaj działalności statutowej. Tej zaś nie można utożsamiać z przeważającą działalnością gospodarczą, do której odnosi się § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. Tak więc dane o przeważającej działalności gospodarczej Skarżącej w omawianym przypadku miały charakter drugorzędny. Nie można utożsamiać tych dwóch pojęć, które odnoszą się do zupełnie odmiennych zakresów działalności zaewidencjonowanych podmiotów. W sytuacji, w której w rejestrze przedsiębiorców ujawniony został kod przeważającej działalności gospodarczej, to w rejestrze REGON tego rodzaju dane mogą być odnotowane wyłącznie jako działalność drugorzędna. Wobec tego nie można ustalić zakresu przeważającej działalności gospodarczej stowarzyszenia na podstawie zapisów w bazie REGON. Z uwagi na charakter wpisu, w odniesieniu do podmiotów podlegających wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Skarżąca nie miała zatem Jak to już wyżej zaznaczono, pomoc określona m.in. przepisem § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. kierowana jest do podmiotów rzeczywiście prowadzących wskazane w nich rodzaje działalności, zaś ich ustalenie w oparciu o zapisy rejestru REGON ma na celu jedynie uproszczenie postępowania w tym przedmiocie, same zaś dane kodów PKD nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, nie można przyjąć, że brak wpisania w rejestrze REGON tej działalności gospodarczej Skarżącej, która ma dla niej przeważający charakter, wyklucza definitywnie Stronę z ubiegania się o przyznanie zwolnienia. Przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stanowi bowiem o faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej, jako warunku uprawniającym danego przedsiębiorcę do uzyskania pomocy, regulowanej tym przepisem. Tymczasem Organ, powołując się na brak wpisu w rejestrze REGON właściwego - przeważającego rodzaju działalności gospodarczej, wykluczył Skarżącą, wbrew § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, z grona podmiotów, mogących się ubiegać o zwolnienie ze składek opierając się wyłącznie na danych z rejestru REGON. Jak wskazuje się w orzecznictwie, § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia płatnikom składek faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym. Wskazać w tym miejscu należy, że co prawda dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w ustawie COVID-19 i przepisów ww. rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że płatnik prowadzący rzeczywistą przeważającą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowej ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Organ powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). W ocenie Sądu tak ścisłe interpretowanie przepisu, jakie przyjął Organ, może być krzywdzące dla szeregu podmiotów, którzy faktycznie i rzeczywiście prowadzili działalność uprawniającą do zwolnienia ze składek, jednakże wymaganego przepisem kodu PKD nie mieli wpisanego jako kodu "przeważającej działalności". Dlatego też, w ocenie Sądu, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Nie można bowiem przy wykładni przepisów ustawy COVID-19 tracić z pola widzenia także tego, że ustawa ta, w tym kolejne jej nowelizacje, miała i ma na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję Organ dopuścił się naruszenia nie tylko prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.), ale również przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), nie odnosząc się w żaden sposób do przedmiotu rzeczywistej działalności gospodarczej Skarżącej, mającej charakter przeważający. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ nie odniósł się do powyższych okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ ograniczył się do podania kodu uwidocznionego w rejestrze REGON, na dzień 30 listopada 2020 r., i wskazania, że kod ten nie figuruje na liście wskazanych branż, które mogą korzystać ze zwolnienia, co w świetle okoliczności podnoszonych przez Skarżącą uznać należy za niewystarczające. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje Zakładu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ, zgodnie z warunkami zwolnienia ze składek, o których mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., ustali kod przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą - na podstawie wszelkich dopuszczalnych i zdatnych do ustalenia tego rodzaju okoliczności środków dowodowych.