II OSK 1560/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 952/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 952/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. J. na decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], nakazano A. S. - właścicielce lokalu nr [...] w budynku nr [...], przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] w J. - zaniechać dalszych robót budowlanych przy przebudowie tego lokalu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Na skutek skargi H. D. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił powyższe decyzje, a także inne decyzje wskazanych organów oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], przyjmując, że skoro A. S. nie uzyskała pozwolenia na przebudowę lokalu, zatem do przedmiotowej samowoli ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie przepisy art. 50 i 51. W wyroku tym Sąd wskazał, aby postępowanie było prowadzone w trybie art. 48 z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Po tym wyroku organy nadzoru budowlanego wydały następujące akty administracyjne: postanowienie z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...] (wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie lokalu nr [...] i zobowiązujące A. S. do wykonania określonego obowiązku); decyzję z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] (zobowiązującą A. S. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego); decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], w której organ I instancji stwierdził wykonanie przez A. S. obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją reformatoryjną z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. i stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na A. S., polegającego na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Kolejnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 209/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej przez H. D. decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z dnia [...] listopada 2004 r., a także postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2004 r. W motywach wyroku Sąd podkreślił, iż w poprzednim wyroku z dnia 19 listopada 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1111/01, wyraźnie wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej ma być prowadzone w trybie art. 48 prawa budowlanego przy uwzględnieniu zmian tego prawa wynikających z noweli z dnia 27 marca 2003 r. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), ocena prawna wyrażona w wydanych przed 1 stycznia 2004 r. orzeczeniach NSA wiąże wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, który stwierdził nieważność ww. aktów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego, wbrew wiążącej ocenie Sądu, nie prowadziły postępowania w granicach art. 48 prawa budowlanego, lecz w trybie art. 50-51 tego prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaśle decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w J.. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten wyjaśnił, że po wnikliwym przeanalizowaniu materiału dowodowego ustalono, że podjęcie działań w kierunku nałożenia obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanych robót, polegających na przebudowie istotnych elementów konstrukcyjnych w przedmiotowym lokalu, niosłoby za sobą zagrożenie dla konstrukcji całego budynku i w konsekwencji mogłoby spowodować katastrofę budowlaną. Roboty budowlane związane z przebudową lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] zostały zakończone. Z ekspertyzy technicznej konstrukcyjno-budowlanej i geotechnicznej wynika, że badane elementy budynku i przebudowanego lokalu znajdują się w wystarczająco dobrym stanie technicznym, pozwalającym na przebudowę lokalu nr [...]. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że pomimo samowolnego wykonania przebudowy lokalu, przedmiotowe roboty budowlane spełniają wymogi prawidłowych robót budowlanych, są zgodne z warunkami technicznymi i nie powodują zagrożenia życia i mienia. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji powołał się na wyrok z dnia 19 listopada 2003 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego - Oddział Zamiejscowy w Rzeszowie, w którym wskazano, że dalsze postępowanie w sprawie należy prowadzić w trybie art. 48 prawa budowlanego z uwzględnieniem zmian w zakresie stosowania tego przepisu wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Ocena prawna wydana w orzeczeniach sądów administracyjnych wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Decyzja organu I instancji nie uwzględnia zaś wiążącej oceny prawnej Sądu zawartej w powyższym wyroku oraz w wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 209/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosły A. S. i H. D.. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2007 r. Sąd odrzucił skargę H. D. bowiem została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Natomiast A. S. w swojej skardze zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, gdyż ustawa zmieniająca Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. nadała nowe brzmienie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przyjmując, iż pojęcie budowy nie obejmuje przebudowy i tym samym nie wiąże się ona z art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 952/06, oddalając skargę i odnosząc się do podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stwierdził, że niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej, wyrażonej przez Sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że wydana decyzja jest wadliwa. Związanie oceną prawną Sądu traci moc wiążącą tylko w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, a także w przypadku uchylenia wyroku zawierającego ocenę prawną. Odnosząc się do zarzutu skargi, Sąd Wojewódzki potwierdził, iż wskazana nowela w art. 1 pkt 2 lit. b nadała nowe brzmienie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, bo spod pojęcia "budowy" wyłączyła przebudowę. Zmiana ta nie dotyczy rozstrzyganej sprawy, gdyż art. 7 ust. 1 wskazanej noweli stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej noweli, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w grudniu 1999 r. i nie zostało zakończone do dnia 11 lipca 2003 r. W takim stanie rzeczy do przedmiotowej sprawy ma zastosowanie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu poprzednim, czyli wliczającym przebudowę obiektu budowlanego lub jego część do pojęcia budowy, co równocześnie wypełnia dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Poruszona kwestia była brana pod uwagę w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych, które nakazywały uwzględniać w ponownym postępowaniu zmiany wprowadzone ww. nowelą, ale odnoszące się do art. 48 Prawa budowlanego, a szczególnie ust. 2-5 tego przepisu. Organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania zmierzającego do ustalenia, czy zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie popełnionej samowoli budowlanej. W takim stanie rzeczy, organ odwoławczy zgodnie z prawem zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła A. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Natomiast za podstawę skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała naruszenie zasad postępowania, a konkretnie art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, iż Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie miał prawo uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na konieczność wyjaśnienia sprawy w całości lub znacznej części. W uzasadnieniu powołano argument, że sprawa, w dniu wejścia przepisów nowelizujących Prawo budowlane w 2003 r. w życie, była zakończona decyzją ostateczną, a kwestię tę pominięto w wyroku. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną taki przymiot przysługuje decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z dnia [...] grudnia 2000 r. o nakazie skarżącej zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych przy przebudowie lokalu. Decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2001 r. i pomimo, że została następnie skasowana orzeczeniem WSA w Rzeszowie, na mocy art. 7 ust 1 cytowanej wyżej noweli do Prawa budowlanego przesądza, że sprawę należy rozstrzygać na gruncie przepisów obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 r., kiedy to przebudowa lokalu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wobec istotnej zmiany art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a tym samym postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe i może zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jest to jedyny logiczny wniosek wynikający z wykładni tego przepisu. Stanowisko WSA jest zdaniem skarżącego niezrozumiałe, bowiem ani wprost, ani domyślnie nie sposób ustalić, jakie okoliczności należy jeszcze w przedmiotowej sprawie wyjaśniać. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest jasno ustalony i bezsporny. Stan ten był wielokrotnie przytaczany w zapadłych w sprawie orzeczeniach i nigdzie nie był kwestionowany przez którąkolwiek ze stron. Faktem jest, iż pewne trudności powstają przy dokonaniu subsumcji stanu faktycznego, ale niezależnie od tego, jak duże są problemy związane z oceną prawną, nigdy nie uzasadnia to uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli organ pierwszej instancji popełnił błędy przy wydawaniu decyzji, to organ II Instancji nie powinien przekazywać sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, ale załatwić ją na własnym poziomie. Takie podejście przez organ II instancji nie powinno być sankcjonowane przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej postawiono obydwa rodzaje zarzutów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, że są one chybione. Przede wszystkim nie jest właściwe, na uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd procedury, przytoczenie jako przepisu, któremu Sąd miał uchybić, art. 138 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, ocenia wprawdzie czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, do kontroli legalności zaskarżonego aktu, bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami p.p.s.a. Niezależnie od wadliwego postawienia zarzutu zauważyć należy, że podstawą uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji było nieprzeprowadzenie postępowania przez organ I instancji po myśli art. 48 ust. 2-5 Prawa budowlanego, jak to nakazał Sąd Wojewódzki we wcześniej wydanych wyrokach. Organ odwoławczy nie może zaś w przeprowadzeniu takiego postępowania zastąpić organu I instancji, bez uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Podjęcie w tej sytuacji decyzji kasatoryjnej należy zatem ocenić jako zgodne z prawem, gdyż "wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości" konieczność przeprowadzenia trybu określonego w ust. 2-5 art. 48 Prawa budowlanego. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, przez wadliwą wykładnię przepisów ustawy nowelizującej prawo budowlane w 2003 r., to przede wszystkim stwierdzić trzeba, że jeśli w przepisach tej ustawy mowa o stosowaniu nowych regulacji do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, to wziąć pod uwagę należy charakter tego rozwiązania legislacyjnego, gdy prawo znowelizowane, jak w omawianym przypadku, jest korzystniejsze dla podmiotu, wobec którego jest stosowane. Nie można zapominać, że według norm poprzednio obowiązujących nakaz rozbiórki obiektu samowolnie wybudowanego był stosowany bezwarunkowo, a obiekty przebudowywane wbrew twierdzeniom skarżącego nie były zwolnione z obowiązku uzyskanie pozwolenia na budowę, choć w niektórych przypadkach niewymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według stanu prawnego obowiązującego bezpośrednio przed nowelizacją Prawa budowlanego, a więc do 10 lipca 2003 r., przez budowę należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego - Dz. U. z 2000 r.. Nr 106, poz.1126). Żaden też przepis nie zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na przebudowę, w niektórych zaś przypadkach wymagano przed wydaniem takiego pozwolenia poprzedzenia go zgodą innego organu. Np. zgodnie z treścią art. 39 ust.1 prawa budowlanego odbudowa, przebudowa, rozbudowa, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie są zatem zasadne poglądy, że zastosowanie przepisów Prawa budowlanego wcześniej obowiązujących prowadziłoby do uznania, że aktu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48, nie popełniono. Jeśli chodzi o zastosowanie w sprawie art. 7 ustawy nowelizującej to przewidywał on, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej noweli, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dyspozycją tego przepisu objęto zatem sprawy w toku, w których nieukształtowano ostatecznie sytuacji prawnej adresatów tych decyzji w oparciu o dotychczasowe przepisy. Stwierdzić należy, że sprawy, którą rozpatrywał Sąd Wojewódzki w Rzeszowie nie sposób uznać za zakończoną, ani w dacie, na którą powoływał się skarżący, ani też obecnie, pomimo tego, że w procesowym rozumieniu również decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest też decyzją ostateczną. Żadna z decyzji wydanych w tej sprawie nie stworzyła bowiem stanu, który można uznać za zakończenie sprawy administracyjnej, w przepisie zaś, którego wadliwe zastosowanie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu mowa jest nie tylko o wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie, lecz o zakończeniu sprawy taką decyzją. Skoro zaś decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylona została wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie, gdyż naruszała prawo, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie wydania tej decyzji sprawa była zakończona decyzją ostateczną. Uchylona decyzja wprawdzie była ostateczna, lecz nieprawomocna, nie wywołała zatem skutku zakończenia sprawy administracyjnej, a do takich skutków należy odnosić treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.