I OSK 1792/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 389/17 o odrzuceniu skargi T.N. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 stycznia 2018 r. odrzucił skargę T.N. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna. W jego ocenie skoro w ustawie nie przyjęto, że propozycja określająca warunki zatrudnienia ma postać decyzji oraz że do postępowania w sprawie złożenia takiej propozycji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", to pismu z dnia [...] czerwca 2017 r. nie można przyznać takiego charakteru. O tym, czy określony akt jest decyzją decydują bowiem przepisy prawa materialnego, w których ustawodawca może ustalić określoną formę załatwienia sprawy. W konsekwencji od przedstawionej skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przysługiwał środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, zaś zaskarżone pismo, wystosowane w odpowiedzi na "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie)", nie jest decyzją wydaną w toku instancji, podlegającą kontroli sądu administracyjnego, ani żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", ani też aktem lub czynnością wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. W ocenie WSA pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej skarżącemu w dniu 30 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy, propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dalej również jako "WSA", uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T.N., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "PwKAS", poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i nie należy do właściwości sądów administracyjnych podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "ustawa o KAS", poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza; 4. art. 58 § 1 pkt 6 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5. art. 58 § 1 pkt 6 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej jako "p.u.s.a.", poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji, bądź uchylenie postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W oparciu o powyższy przepis Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się na problemie dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Tymczasem bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2017 r., stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie)". Jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej zaakceptowano także stanowisko, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy, a do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Konsekwencją takiego charakteru propozycji jest także niedopuszczalność złożenia od niej odwołania, ani wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym, złożone w sprawie przez skarżącego pismo nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., ani też wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., gdyż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Co więcej, w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), która – co miało miejsce w niniejszej sprawie – została następnie przez niego przyjęta, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. i w konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona. Skoro złożona skarżącemu propozycja nie jest decyzją, wobec czego nie służyło od niej odwołanie, jak też z propozycją ta nie łączy się obowiązek wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego, wobec czego nie można z propozycją łączyć skutku wydania decyzji w przedmiocie ustania stosunku służbowego, to objęte skargą pismo ma jedynie charakter informacyjny, wyjaśnia powody niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie i brak trybu odwoławczego. Tym samym nie stanowi ono rozstrzygnięcia organu w sprawie indywidualnej, co wyklucza możliwość złożenia na nie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a także nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga ono bowiem o uprawnieniu lub obowiązku strony skarżącej w sposób władczy, określony przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem – jako niedopuszczalna – podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Na marginesie należy wskazać, że nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji fakt, że jako podstawę odrzucenia skargi wskazano art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.