III SAB/Wr 313/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant specjalista Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi N. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.300 (tysiąc trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. N. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła pismem z 1 lutego 2022 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 21 grudnia 2020 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 oraz art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, przez opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione jakimikolwiek okolicznościami przedłużanie terminu załatwienia sprawy, która została zainicjowana wnioskiem z 21 grudnia 2020 r. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącej, 2. stwierdzenie, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1 000 złotych zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., 6. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 21 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu). Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie strona skarżąca pismem z 8 października 2021 r., które do organu wpłynęło 12 października 2021 r., złożyła ponaglenie. Ponowiła je pismem z 20 stycznia 2022 r., które do organu wpłynęło 25 stycznia 2022 r. Zostały one przekazane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 24 lutego 2022 r., a więc ze znacznym przekroczeniem przez organ terminu określonego w art. 37 § 4 k.p.a. Pismem z 19 października 2021 r. organ wezwał do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do przedstawienia ważnego dokumentu podróży. Poinformował, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 30 dni od daty odebrania wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Wezwał również do złożenia w nieprzekraczalnym terminie 7 dni kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1. Organ poinformował również o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych oraz złożenia oryginału informacji starosty lub dokumentu potwierdzającego zwolnienie z tego obowiązku oraz aktualnego dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP. Pismem (również) z 19 października 2021 r. organ wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 35) do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącej. Odpowiedź uzyskał pismem z 2 listopada 2021 r. Wraz z pismem z 25 października 2021 r., które do organu wpłynęło 26 października 2021 r., pełnomocnik skarżącej przedłożył dokumenty. Kolejne dokumenty wpłynęły do organu 22 listopada 2021 r. Skarżąca stawiła się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim 16 listopada 2021 r. Przedłożyła dokumenty. Decyzja została w sprawie wydana 14 lutego 2022 r., już po wniesieniu ponagleń i skargi do Sądu. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po dziesięciu miesiącach od jego wpływu. Przy tym nawet tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie były przez organ realizowane przez dziesięć miesięcy od jego złożenia. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu powtarzane od lat tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na wydanie przez organ decyzji Sąd umorzył w tej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 300 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu zasądzona kwota 1 300 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.