II OSK 1964/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 300/09 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 300/09 oddalił skargę A. R. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 127 i art. 128 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzekł o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2006 r, znak: [...] w zakresie wykonywania rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w Toruniu, przez inną osobę za zobowiązanego – A. R., na jego koszt i niebezpieczeństwo oraz wezwał go do wpłacenia w terminie do dnia 28 lutego 2009 r. kwoty 18.567,69 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. R. nie wykonał obowiązku pomimo uprzedniego upomnienia pismem z dnia 20 marca 2007r., dlatego przeciwko niemu zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne i została nałożona na niego grzywna w celu przymuszenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...]. W zażaleniu na to postanowienie A. R. podniósł, iż działania PINB w Toruniu są nieadekwatne do sytuacji, zastosowany środek jest zbyt uciążliwy. W budynku przeznaczonym do rozbiórki mieszka z żoną i dwójka dzieci i nie jest w posiadaniu innego lokalu, do którego mógłby się przenieść wraz z rodziną. Znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie może wpłacić nałożonej na niego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego rozbiórki budynku. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego wynikało z niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2006 r. i nieskuteczności nałożonej na niego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. grzywny w celu przymuszenia. Organ podniósł, iż organy egzekucyjne nie są uprawnione do podważania merytorycznych rozstrzygnięć wydanych w trakcie postępowania administracyjnego, poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a do tego przede wszystkim sprowadzają się zarzuty zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. R., uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd wskazał, iż skarga sądowa nie zawiera żadnych zarzutów naruszenia przepisów przez organy egzekucyjne, a jedynym argumentem skargi jest uniknięcie rozbiórki i ciężka sytuacja materialna. Argumenty te, zdaniem Sądu pierwszej instancji, są bezprzedmiotowe przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreślił, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 29 § 1 oraz art. 127 i 128 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z uchylaniem się przez skarżącego od wykonania obowiązku organy egzekucyjnie zasadnie zastosowały kolejny środek egzekucyjny, jakim jest wykonanie zastępcze, mające oparcie w art. 127 i następnych tej ustawy. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2006 r. w zakresie rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Toruniu. Decyzja ta jest ostateczna i nie została uchylona w żadnym z trybów nadzwyczajnych. Skarżący nie powiadomił organu nadzoru budowlanego o wykonaniu nałożonego obowiązku, w związku z czym organ ten, jako właściwy organ egzekucyjny zmuszony był wszcząć postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2007 r. w oparciu o art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji i nałożyć grzywnę w celu przymuszenia wykonania tego obowiązku. Organ zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 tej ustawy doręczył zobowiązanemu wraz z tym postanowieniem tytuł wykonawczy o nr [...], z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku może spowodować orzeczenie wykonania zastępczego na jego koszt. Wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku organ egzekucyjny zlecił wykonanie kosztorysu robót wykonania zastępczego rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 127 i 128 § 1 i 2 ww. ustawy zastosowano środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego i zobowiązano skarżącego do uiszczenia kwoty 18.567,69 zł tytułem zaliczki na koszt wykonania zastępczego, dołączając tytuł wykonawczy TYT-3 o nr [...]. Sąd stwierdził, iż słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak i nieskuteczność nałożonej grzywny w celu przymuszenia, spowodowało konieczność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego i wezwanie zobowiązanego do wpłaty zaliczki nastąpiło zgodne z przepisami prawa i nie występują żadne formalne i merytoryczne przeszkody do jego egzekwowania. Od powyższego wyroku A. R. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu wniósł na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną, zaskarżając go w części obejmującej punkt 1. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, to jest: a) art. 27 § 3, art. 15 § 1, art. 29 § 1 oraz art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewłaściwe zastosowanie polegające na: - przyjęciu za prawidłowe nie doręczenia skarżącemu upomnienia przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego obejmującego wykonanie zastępcze, - przyjęciu za prawidłowe nie wskazanie w doręczonym skarżącemu tytule wykonawczym, obejmującym wykonanie zastępcze, podstawy prawnej zwalniającej organ z obowiązku doręczenia skarżącemu upomnienia, - przyjęciu za prawidłowe wskazanie w tytule wykonawczym obejmującym wykonanie zastępcze, iż skarżącemu upomnienie doręczono w dniu 7 lutego 2007 r., choć upomnienie znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej opatrzone jest datą 20 marca 2007 r. b) art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego nie zastosowanie, polegające na nie umorzeniu postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania zastępczego, z uwagi na nie doręczenie skarżącemu przez organ upomnienia przed zastosowaniem wykonania zastępczego; 2. postępowania, to jest: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nie uwzględnieniu: - nie wskazania w tytule wykonawczym daty doręczenia skarżącemu upomnienia przed zastosowaniem wykonania zastępczego, ani nie wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej zwalniającej organ z obowiązku doręczenia skarżącemu upomnienia, - wskazania w tytule wykonawczym obejmującym wykonanie zastępcze, iż skarżącemu upomnienie doręczono w dniu 7 lutego 2007 r., choć upomnienie znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej opatrzone jest datą 20 marca 2007 roku; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku przyczyny nieuwzględnienia: - nie doręczenia skarżącemu upomnienia przed skorzystaniem z wykonania zastępczego, - nie wskazania podstawy prawnej zwalniającej wierzyciela z obowiązku doręczenia upomnienia przed skorzystaniem z wykonania zastępczego, - nie wyjaśnienia przyczyny nie uwzględnienia nie wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej zwalniającej z obowiązku doręczenia rzeczonego upomnienia przed skorzystaniem z wykonania zastępczego, - wskazania w tytule wykonawczym obejmującym wykonanie zastępcze, iż skarżącemu upomnienie doręczono w dniu 7 lutego 2007 r., choć upomnienie znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej opatrzone jest datą 20 marca 2007 roku, co miało wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej, p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem było ostateczne postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymujące w mocy postanowienie o zastosowaniu na podstawie art. 127 i art. 128 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( dalej zwanej u.p.e.a.) wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu postępowaniu egzekucyjnym w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekwowany obowiązek wynika z wydanej przez ww. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego. W myśl art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W celu zastosowanie tego środka egzekucyjnego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu tytuł wykonawczy zgodnie z art. 32 oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo ( art. 128 § 1 u.p.e.a.). Wskazany w skardze kasacyjnej art. 15 § 1 u.e.p.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Uchybienie obowiązkowi przesłania upomnienia stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż organ egzekucyjny w toku postępowania ma obowiązek z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w szczególności ustalić, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie ( por. wyrok NSA z dnia 22 września 1997 r. III SA 774/96, Monitor Podatkowy 1998/8/25). W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2009 r. ( znak [...]), załączony do postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego, w którym w poz. 29 podano, że upomnienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 7 lutego 2007 r. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie upomnienie opatrzone datą sporządzenia 20 marca 2007 r. Stwierdzone rozbieżności pomiędzy datą doręczenia upomnienia i datą jego sporządzenia wskazują, że organ egzekucyjny przed wydaniem powyższego postanowienia nie przeprowadził żadnych czynności w celu ustalenia, czy skarżącemu w dniu [...] lutego 2007 r. zostało doręczone upomnienie, lecz oparł się na wcześniejszym tytule wykonawczym z dnia [...].04.2007 r. nr [...], załączonym do postanowienia z dnia [...].04.2007 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w którym dzień 7 luty 2007 r. podano, jako datę doręczenia upomnienia skarżącemu. Nie można również pominąć, iż w aktach sprawy znajduje się tytuł wykonawczy z dnia [...].06.2008 r. nr [...] dotyczący egzekucji grzywny w celu przymuszenia, w którym natomiast wskazano, iż skarżącemu upomnienie doręczono w dniu 12 kwietnia 2007 r. Z przytoczonych powyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż zaskarżony wyrok został wydany warunkach braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. W związku z tym, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że należało zastosować art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Biorąc pod uwagę, że wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego polegają na niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, jak też organy obu instancji, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że należało uchylić zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi A. R. uchylić zaskarżone postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2009 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2009 r.