I OW 156/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem K. a Burmistrzem G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. S. z 18 kwietnia 2017 r. o przyznanie pomocy finansowej postanawia wskazać Burmistrza K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. S. z 18 kwietnia 2017 r. o przyznanie pomocy finansowej na leczenie i potrzeby bytowe. W uzasadnieniu wniosku podał, że 27 kwietnia 2017 r. do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynęło zawiadomienie z Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przekazaniu, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., do rozpoznania wniosku A. S. m.in. o przyznanie pomocy finansowej. W ocenie Burmistrza G., A. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), a więc organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest Burmistrz K., jako że gmina ta jest ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały. Organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż A. S. przebywa u swojej siostry – T. D., zamieszkałej w B. oraz że jest zameldowany w miejscowości W.. 8 maja 2017 r. w trakcie rozmowy pracownika socjalnego z B. B. – siostrzenicą A. S., zamieszkującą w miejscu wskazanym przez niego jako jego miejsca stałego zameldowania, ustalono, że A. S. nie mieszka od kilku lat w W. i nie ma możliwości zamieszkania w domu B. B.. Oświadczeniem z 16 maja 2017 r. A. S. potwierdził, że od kilku lat przebywał w R., nie ma stałego lokalu mieszkalnego, mieszkał u kolegów, na klatkach schodowych, na dworcu PKS. Burmistrz K. wskazał, że A. S. – pomimo zameldowania na pobyt stały w W. – nie mieszka tam, zaś obecnie przebywa u swojej siostry w B., gdzie znajduje się jego centrum życiowe i miejsce zamieszkania, z którym jest związany i do którego systematycznie wraca. Nie może być on zatem uznany za osobę bezdomną, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 8 u.p.s., osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał oświadczenie A. S. z 18 kwietnia 2017 r., zgodnie z którym przebywa on u swojej siostry w B. nr [...]. Adres domu siostry wnioskodawca podał także jako adres do korespondencji, gdzie przebywa i oczekuje na odpowiedź organu w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe okoliczności oraz na treść postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2011 r., sygn. akt I OW 107/11 oraz z 17 września 2013 r., sygn. akt I OW 137/13, wydanych w sprawach dotyczących A. S., stwierdził, że organem właściwym do załatwienia jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest Burmistrz G. Burmistrz G. w odpowiedzi na wniosek podał, że pod adresem w B. nr [...] zamieszkuje siostra A. S. z mężem i synem. Ustalono, że A. S. uległ wypadkowi, w wyniku którego doznał urazu nogi. Jego siostra oświadczyła, że nie mieszkał on u niej wcześniej – po doznanym urazie został do niej odwieziony, gdyż nikt nie wyraził zgody na jego przyjęcie. Zgodziła się go wówczas przyjąć do siebie, jednak nie zgodziła się na to, aby brat zamieszkał z nią na stałe, z uwagi na brak warunków mieszkaniowych. Z kolei z informacji uzyskanych od A. S. wynika, że jego ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały to miejscowość W., zaś na pobyt czasowy w 2013 r. – schronisko dla osób bezdomnych w R. Od tego momentu nie miał miejsca zameldowania. Wnioskodawca podkreślił, że od ok. 5 lat przebywał w R., mieszkając u kolegów, nocując na klatkach schodowych, na ławkach, zaś bezpośrednio przed wypadkiem nocował na dworcu PKS w R. Oświadczył, że nie ma zamiaru na stałe mieszkać w B. Ponadto siostra A. S. wskazała, że 18 kwietnia 2017 r., już po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, jej brat udał się do szpitala, gdzie został skierowany na oddział ortopedii i traumatologii ruchu. W dniu przekazania sprawy do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. A. S. przebywał w Szpitalu Wojewódzkim nr [...] w R. Z informacji uzyskanych od siostry A. S. wynika, że obecnie nie przebywa on już na terenie Gminy G. Wobec powyższego, zdaniem Burmistrza G., organem właściwym do rozpoznania wniosku A. S. o przyznanie pomocy finansowej jest Burmistrz K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem K. a Burmistrzem G., albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia wniosku A. S. z 18 kwietnia 2017 r. o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej, a taką jest niniejsza sprawa dotycząca wniosku A. S. o przyznanie pomocy finansowej na leczenie i potrzeby bytowe, są przepisy art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z ich treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicja pojęcia osoby bezdomnej zawarta jest w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm. dalej w skrócie "K.c."). Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy A. S. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest miejscowość W. Z oświadczenia B. B. – siostrzenicy A. S., zamieszkującej pod ww. adresem wynika, że A. S. nie mieszka od kilku lat w W. i nie ma możliwości zamieszkania w domu B. B.. Ponadto z oświadczenia złożonego przez samego wnioskodawcę wynika, że ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt czasowy było w 2013 r. schronisko dla osób bezdomnych w R. Od tego momentu nie miał miejsca zameldowania. A. S. podkreślił również, że od ok. 5 lat przebywał w R., mieszkając u kolegów, nocując na klatkach schodowych, na ławkach, zaś bezpośrednio przed wypadkiem, któremu uległ w kwietniu 2017 r., nocował na dworcu PKS w R. Zadeklarował również, że nie ma zamiaru na stałe mieszkać w B. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że aktualnie A. S. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie mieszka bowiem w lokalu mieszkalnym i nie jest zameldowany na pobyt stały. Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie na pobyt stały. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania A. S. na pobyt stały była miejscowość W., Gmina K., to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku z 18 kwietnia 2017 r. o przyznanie pomocy finansowej jest Burmistrz K. Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie powołano się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2011 r., sygn. akt I OW 107/11 oraz z 17 września 2013 r. sygn. akt I OW 137/13, wydane w sprawach A. S., należy wyjaśnić, że pierwsza ze spraw dotyczyła prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej wyżej wymienionego, a więc właściwość organu nie była ustalana – jak w niniejszej sprawie – na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, natomiast w drugim przypadku sprawa dotyczyła wprawdzie świadczeń z pomocy społecznej, jednak ówczesne okoliczności faktyczne pozwalały na dokonanie odmiennych ustaleń. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 6