II OSK 2115/21

SENTENCJA Dnia 20 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2705/20 w sprawie ze skargi K. U. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2020 r., nr WSO-I.621.3.63.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL i rejestru mieszkańców 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. U. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 maja 2021 r., IV SA/Wa 2705/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi K.U. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 października 2020 r., nr WSO-I.621.3.63.2020, w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL i rejestru mieszkańców, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 14 lipca 2020 r., znak AO-D-VI.5345.2.746.2020.MAR, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 26 maja 2020 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynęło pismo K.U. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie następców prawnych zmarłego H.S. Wnioskodawca wyjaśnił, że został zobowiązany do przedstawienia takiego dokumentu przez Sąd Rejonowy [...] w W. I Wydział Cywilny (pismo z [...] kwietnia 2020 r., [...]) w związku ze złożonym przezeń wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym, H.S. był bowiem jego dłużnikiem z tytułu niespłaconej umowy pożyczki. Do wniosku dołączył kopię: odpisu skróconego aktu zgonu ww. osoby, umowy pożyczki zawartej 21 września 2018 r. oraz wezwania sądu rejonowego do usunięcia braków formalnych pisma procesowego. Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 2705/20 kolejno wskazano, że pismem z 10 czerwca 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych w postaci złożenia wniosku o udostępnienie danych na właściwym formularzu wraz z uszczegółowieniem danych osoby poszukiwanej oraz uiszczeniem opłaty za udostępnienie danych. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 19 czerwca 2020 r. K.U. przesłał dowód uiszczenia opłaty oraz wypełniony wniosek o udostępnienie danych, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 14 lipca 2020 r., nr A0-D-VI.5345.2.746.2020.MAR, orzekł o odmowie udostępnienia z rejestru PESEL i rejestru mieszkańców danych dotyczących następców prawnych H.S., w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśniając, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w otrzymaniu żądanych danych. Zdaniem organu I instancji, sam fakt istnienia wierzytelności, która może być realizowana poprzez ustalenie na kogo przeszły obowiązki majątkowe dłużnika, nie stanowi podstawy od uznania, że po stronie wierzyciela istnieje interes prawny do żądania udostępnienia danych z rejestru PESEL. Dalej w wyroku IV SA/Wa 2705/20 przywołano, że od powyższej decyzji K.U. złożył do Wojewody Mazowieckiego odwołanie, a organ II instancji wskazaną na wstępie decyzją – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) – orzekł o utrzymaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w mocy. Sąd wojewódzki przywołał zasadnicze motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który podzielił stanowisko organu I instancji, że ustalenie danych następców prawnych dłużnika odwołującego się należy do właściwości sądu powszechnego, a nie do organu administracji publicznej, który – jak wynika z przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (K.c.) oraz ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (K.p.c.) – nie posiada kompetencji w tym zakresie. Wojewoda uznał, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w udostępnieniu żądanych danych. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniósł K.U., zaskarżając ją w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie przyczyny, z powodu której skarżący nie wykazał interesu prawnego do uzyskania informacji, pomimo tego, że Sąd Rejonowy [...] uznał, iż interes taki zachodzi i zobowiązał skarżącego do uzyskania żądanych informacji od organu; b) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w odmowie mocy dowodowej i wiarygodności wykazania interesu prawnego skarżącego pomimo zobowiązania skarżącego przez Sąd Rejonowy [...] do uzyskania niezbędnych do prowadzenia dalszego postępowania informacji; c) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżanej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienia dlaczego skarżący nie wykazał interesu prawnego do uzyskania żądanej informacji, pomimo tego, iż przedłożył oryginał zobowiązania Sądu Rejonowego [...], do uzyskania żądanych informacji; d) art. 28 K.p.a., poprzez odmówienie przymiotu strony skarżącemu, w sytuacji, gdy przedłożył zobowiązanie Sądu Rejonowego [...], który uznał skarżącego za uprawnionego do uzyskania żądanej informacji; e) art. 9 i 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wykazania przez skarżącego interesu prawnego do uzyskania żądanych informacji i przedłożenia zobowiązania Sądu Rejonowego [...]; f) art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z której nie wynika dlaczego skarżący nie jest osobą uprawnioną do uzyskania żądanych informacji, skoro za taką osobę uznał go Sąd Rejonowy [...] w W.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 208 K.p.c. poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego polegającego na uznaniu, iż Sąd Rejonowy [...] w W. nie miał prawnych możliwości do wydania zarządzenia, w którym zobowiązał skarżącego do uzyskania od organu informacji o następcach prawnych zmarłego H.S. w celu przyspieszenia postępowania i przygotowania rozprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący skutecznie wykazał, że jego interes prawny wynika z istnienia wierzytelności względem H.S. i wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia po swoim dłużniku spadku oraz zobowiązaniu przez sąd powszechny do przedstawienia stosownych informacji. W ocenie sądu pierwszej instancji o interesie prawnym strony w sprawie o udostępnienie danych osobowych z ewidencji ludności świadczyły takie okoliczności, w których sytuacja prawna tej strony jest zależna od danych uzyskanych z ewidencji, a więc gdyby te dane były potrzebne do zrealizowania przez wnioskodawcę swoich uprawnień lub poddania się obowiązkom. Sąd wojewódzki podzielił pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 5 marca 2008 r., II SA/Bd 67/08, że śmierć dłużnika jest zdarzeniem, z którym przepisy prawa materialnego (art. 922 § 1, 924, 925 K.c.) łączą skutek w postaci przejścia praw i obowiązków zmarłego podlegających dziedziczeniu na jego spadkobierców. Uruchomienie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, dla którego potrzebne jest posiadanie informacji o spadkobiercach zmarłego, służy zaś realizacji interesu prawnego wierzyciela opartego na przepisach prawa materialnego. Z tego względu sąd pierwszej instancji nie przyznał racji twierdzeniu organu, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego do wystąpienia o dane jego spadkobierców. Zdaniem sądu pierwszej instancji, zarówno w wezwaniu sądu powszechnego, jak i w żądaniu skarżącego, zawarty jest wniosek nie o ustalenie kręgu spadkobierców, ale o wskazanie danych osób należących do potencjalnego kręgu spadkobierców ustawowych H.S. Fakt, że wymaga to analizy różnych danych, w ocenie sądu a quo nie stanowi przesłanki do odmownego załatwienia wniosku w trybie art. 47 ust. 3 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2019, poz. 1397, Uel). Podobnie, jak nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę udostępnienia danych w trybie art. 46 Uel okoliczność, że sąd powszechny na mocy decyzji teletransmisyjnej z 28 sierpnia 2015 r. posiada dostęp do rejestru PESEL i może samodzielnie na podstawie obowiązujących przepisów ustalić spadkobierców osoby zmarłej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 46 ust. 2 pkt 1 Uel poprzez przyjęcie, że w realiach kontrolowanej sprawy K.U. legitymował się interesem prawnym uzasadniającym udostępnienie danych osobowych spadkobierców jego dłużnika H.S., skutkiem czego decyzje organów I i II instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe, 2) art. 47 ust. 4 Uel poprzez nieuwzględnienie tego przepisu i tym samym uznanie, że wniosek o udostępnienie danych z rejestru PESEL może dotyczyć wielu podmiotów, w tym wszystkich spadkobierców H.S.. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie w całości skargi, względnie: 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, 3) rozpoznanie skargi poza rozprawą (zrzeczenie się rozprawy), 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Wojewody Mazowieckiego sam fakt zamiaru dochodzenia od (potencjalnych) spadkobierców należności przysługujących wnioskodawcy (z tytułu niespłaconej umowy pożyczki) nie dowodzi jeszcze wykazania interesu prawnego względem tych osób. Nie jest to bowiem interes prawny konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny. Samo wyrażenie zamiaru wszczęcia w przyszłości postępowania sądowego i egzekucyjnego, zwłaszcza gdy wnioskodawcę nie łączy żaden stosunek prawny z osobami, których danych udostępnienia żąda, przesądza o braku interesu prawnego. Wojewoda nie neguje prawa skarżącego dochodzenia swoich wierzytelności od spadkobierców zmarłego dłużnika, ci jednak wpierw powinni być ustaleni. Przywołując przepisy K.p.c. odnośnie sprawy z wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, organ skarżący kasacyjnie argumentuje, że uzyskanie danych potencjalnych spadkobierców H.S. nie jest niezbędne do złożenia wniosku do sądu powszechnego w powyższym zakresie. Eksponując udostępnianie danych jednostkowych z rejestru PESEL konkretnie wskazanej osoby, Wojewoda wyklucza taką możliwość, gdy takiej osoby nie wskazano w żądaniu odnośnie udostępnienia jej danych. W skardze kasacyjnej wywiedziono, że skarżący nie wystąpił formalnie, a więc zgodnie z rozporządzeniem Ministra Cyfryzacji z 21 grudnia 2018 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL oraz trybu uzyskiwania zgody na udostępnienie danych po wykazaniu interesu faktycznego (Dz. U. 2018, poz. 2523, rozp. MI 2018) o podanie danych "S.G., nie znała bowiem ich danych personalnych" (przyjdzie uznać, że w skardze kasacyjnej jej autor dopuścił się oczywistej omyłki, osoba o podanych personaliach nie występuje w sprawie – uwaga Sądu). W ocenie Wojewody, z rejestru PESEL nie wynikają dane i informacje dotyczące spadkobierców ani zstępnych H.S., zatem żądanie skarżącego nie mogło być spełnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia. W ocenie Sądu Naczelnego skarga kasacyjna jest uzasadniona. A. W realiach przedmiotowej sprawy skarżący wniósł o udostępnienie z rejestru PESEL danych osób mających być spadkobiercami zmarłego H.S., jego dłużnika, nie określając we wniosku wszakże tych osób. Organ udostępniając dane z rejestru PESEL nie ustala kręgu spadkobierców, na co trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, w rejestrze tym nie gromadzi się danych, kto jest spadkobiercą osoby, której dane znajdują się w tym rejestrze, zakres gromadzonych danych wynika zaś z art. 8 Uel. Wniosek skarżącego o udostępnienie danych dotyczył zatem nieoznaczonych osób. W myśl art. 47 ust. 4 Uel przez dane jednostkowe rozumie się informacje uzyskane z rejestrów, o których mowa w art. 3, dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem. W wyroku z 18 maja 2021, II OSK 2497/18 (CBOIS.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący, będący wnioskodawcą, celem zindywidualizowania konkretnej osoby ze zbioru PESEL, powinien podać dane, które w tym rejestrze się znajdują zgodnie z art. 8 Uel zawierającym katalog takich danych. Tylko bowiem na podstawie danych wymienionych we wspomnianym art. 8 można wyodrębnić osobę, której danych wniosek dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku stwierdził, że art. 46 ust. 2 pkt 1 Uel nakłada, na osobę składającą wniosek o udostępnienie danych, obowiązek wykazania niezbędnych danych indentyfikacyjnych. Wynika to z faktu, że działaniu polegającemu na udostępnieniu danych ze zbioru PESEL ustawodawca przypisał charakter czynności technicznej. W postępowaniu tym organ opiera się na określonych przez wnioskodawcę kryteriach wyszukiwania. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę kryteria wyszukiwania oparte na wskazaniu imienia i nazwiska nie prowadzą do zindywidualizowania osoby poszukiwanej, a jednocześnie nie jest możliwa filtracja wyników oparta na uwzględnieniu przy wyszukiwaniu innych informacji odnoszących się do danych osobowych osoby poszukiwanej (np. data urodzenia, miejsce urodzenia, nazwisko rodowe), organ nie jest uprawniony do podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do określenia przedmiotu wyszukiwania, gdyż wykracza to poza przyznane mu kompetencje (podobnie NSA w wyrokach z 27 listopada 2014 r.: II OSK 1100/13, II OSK 1101/13, II OSK 1102/13 i II OSK 1103/13; z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1613/18; CBOIS). Wywody wskazane w przywołanym judykacie podziela Sąd Naczelny w tym składzie. B. Wobec braku wskazania personaliów osób, których dotyczyć miał źródłowy wniosek skarżącego o udostępnienia danych z rejestru PESEL, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 Uel. Zgodnie z tym przepisem warunkiem udostępnienia danych z rejestru PESEL jest legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym. Przyjmuje się, że mieć interes prawny, to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie podmiot może skutecznie żądać dokonania przez organ danej czynności albo zaniechania lub ograniczenia jakiegoś działania. Istotą interesu prawnego jest możliwość wykorzystania go dla osiągnięcia określonego skutku prawnego. Interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania danej osoby, lecz z obiektywnych cech, które zaistniały w stosunku do danego podmiotu. Istnieje bowiem niezależnie od woli danego podmiotu. Interes prawny musi być osobisty, konkretny i aktualny, oparty na normie prawa materialnego. Interes prawny nie może być przewidywalny w przyszłości, ale musi realnie istnieć (tak NSA w wyroku z 22 marca 2022 r., II OSK 895/21, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2016 r., II OSK 286/16 (CBOIS), zauważył, że nie jest udowodnieniem interesu prawnego w uzyskaniu danych potencjalnych spadkobierców dłużnika skarżącej, przytoczenie przepisów prawnych, na podstawie których strona skarżąca ma zamiar zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po tej osobie. W wyroku tym wywodzono, ze zamiar zainicjowania postępowania sądowego nie wypełnia istotnych elementarnych wartości na jakich oparty jest interes prawny. Nie jest to bowiem interes prawny konkretny, aktualny, obiektywnie istniejący. Samo deklarowanie zainicjowania w przyszłości postępowania sądowego, zwłaszcza w okolicznościach faktycznych sprawy, w której na gruncie materialnoprawnym nie występuje relacja łącząca skarżącą z osobami, których żądanie ujawnienia danych z rejestrów ewidencji ludności obejmuje, przesądza o braku uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych wykazania interesu prawnego. Uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku nie jest bowiem roszczeniem materialnoprawnym, lecz procesowym. Podzielając powyższe spostrzeżenia zawarte w przywołanym judykacie, Sąd w tym składzie doszedł do wniosku, że skoro, w myśl art. 46 ust. 2 pkt 1 Uel na wnioskującym o udostępnienia danych z rejestru PESEL ciążyło wykazanie interesu prawnego w żądaniu udostępnienia danych z tegoż rejestru dotyczących określonych osób, a ich udostępnianie następować winno na wniosek określony we wzorze ujętym w rozp. MI 2018, to nieusunięcie braków formalnych – mimo wezwania organu I instancji – złożonego przez skarżącego wniosku, skutkować musiało odmową udostępnienia danych. Skarżący nie sprecyzował we wniosku o jakie osoby mu chodzi, poza ograniczeniem się do wskazania, że dotyczyć to ma spadkobierców zmarłego swego dłużnika. Słusznie jednak Wojewoda, a wcześniej organ I instancji, wskazywali, że takich informacji odnośnie danych jednostkowych osoby fizycznej, której dane znajdują się w rejestrze PESEL, nie przewidziano w przepisach art. 8 Uel. C. W tych okolicznościach i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 Ppsa. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL, to zaś uzasadnia oddalenie skargi, stosownie do art. 151 Ppsa. D. Ubocznie wypadnie zauważyć, że gdyby to organy administracyjne miały prowadzić ewidencję następców prawnych – spadkobierców – danej osoby, to zbędne byłoby prowadzenie przez sądy powszechne postępowań w trybie przepisów K.p.c. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. E. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.