IV SA/Wa 1721/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za usługi wodne oddala skargę UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną na podstawie art.273 ust.6 w zw. z art.271 ust.4 pkt 1, art.14 ust.2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), dalej "P.w." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor" albo "Organ") określił Gminie [...] (dalej "Skarżąca", "Gmina") za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 90 złotych za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. II. Przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia 26 marca 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, reprezentowane przez Dyrektora, przekazało Skarżącej, na podstawie art. 271 ust. 1 P.w., informację roczną (nr [...] ZZ, [...], OS/2020) o wysokości opłaty stałej za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r., ustalonej na 90 złotych, za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty nastąpiło w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, udzielone Skarżącej przez Dyrektora decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z istniejącej kanalizacji deszczowej do rzeki [...] w km 247+447 (dalej także "pozwolenie z 2019 r."). 2. W dniu 6 kwietnia 2020 r. Skarżąca złożyła do Organu reklamację, wywodząc brak podstaw prawnych do ustalenia przedmiotowej opłaty w stosunku do niej, w sytuacji, w której w oparciu o uzyskane pozwolenie z 2019 r. Skarżąca odprowadza wody opadowo - roztopowe nie do wód w rozumieniu Prawa wodnego, a wyłącznie do rowu melioracyjnego R-3. Zgodnie natomiast z art.271 ust.1 pkt 3 P.w. wysokość opłaty ustala się wyłącznie w przypadku odprowadzania wskazanych tam wód opadowych i roztopowych do wód. 3. Dyrektor nie uznał wniesionej reklamacji, określając wysokość należnej opłaty, stosownie do art.273 ust.6 P.w., w drodze zaskarżonej obecnie decyzji administracyjnej, w takiej samej kwocie, jak wskazana w informacji rocznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, co następuje: (i) Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zapisy pkt II pozwolenia z 2019 r., na podstawie którego ustalono powołaną opłatę stałą wyraźnie wskazują, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z istniejącej kanalizacji ma miejsce do rzeki [...] w km 247+447 za pośrednictwem rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem R-2 w ilości Q max =0,098 m3/s, a nie wyłącznie do rowu melioracyjnego R-2, jak wskazano w reklamacji. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, określonych w pkt II pozwolenia, ujętych w system istniejącej kanalizacji deszczowej, następuje zatem do wód, do których, w świetle art. 22 w związku z art. 16 pkt 5 P.w., należy zaliczyć rzekę [...], jako śródlądową wodę płynącą. Tym samym Skarżąca, jako podmiot korzystający z usług wodnych, winna ponosić z tego tytułu opłatę stosownie do art. 298 pkt 1 P.w. (ii) Określenie wysokości należnej od Skarżącej opłaty stałej nastąpiło na zasadach wynikających z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm.), dalej "rozporządzenie RM". Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z § 6 rozporządzenia RM wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Opłata stała została obliczona jako iloczyn: (-) jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, (-) czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i (-) maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych na podstawie pozwolenia z 2019 r. w ilości 0,098 m3/s. III. Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Organu, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: 1. przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 106 §4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz oparcie postanowienia na okolicznościach, które nie mają oparcia w rzeczywistości, a w szczególności poprzez niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu przez organ, że każde odprowadzenie wód opadowych tożsame jest z wprowadzeniem wód opadowych do wód oraz poprzez błędne przyjęcie, iż odbiornikiem wód opadowych jest woda podczas gdy odbiornikiem tym jest rów melioracyjny; b) art. 7a, art. 81 a k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż wody opadowo - roztopowe są odprowadzane do wód, a nie do ziemi/urządzenia wodnego i ustalenie błędnej opłaty; c) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niedookreślenie w sentencji decyzji czego konkretnie dotyczy opłata stała tj. niewskazanie odcinka którego dotyczy, jego lokalizacji, itp. 2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 3 lit. a P.w. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w stosunku do Skarżącej w sytuacji, w której brak było ku temu przesłanek; b) art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 3 lit. a P.w. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że ww. przepisy mają zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego i w konsekwencji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż Skarżąca odprowadza wody opadowe i roztopowe do wód, w sytuacji, gdy Skarżąca odprowadza wody opadowe i roztopowe do urządzenia wodnego R2 co też wynika wprost z pkt 5 operatu wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2019 r. - odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny R2; c) art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 3 lit. a P.w. poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżąca odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód, zaś zgodnie ze stanem faktycznym wody opadowe lub roztopowe zebrane z terenu ujęte są w kanalizację deszczową i odprowadzane do rowu melioracyjnego; d) art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. wodne poprzez błędne przyjęcie, iż odprowadzanie wód do ziemi lub do urządzenia wodnego jest odpłatną czynnością wodną; e) art. 18 - 28 P.w. poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo braku podstaw do ich zastosowania oraz w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, iż rowy melioracyjne są wodami; f) art. 16 pkt 65 lit. a P.w. poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo podstawy do jego zastosowania. IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 7 sierpnia 2020 r. Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Na podstawie art.15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczanie COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) Sąd zarządził zmianę trybu rozpoznania niniejszej sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów. VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.273 ust.6 w zw. z art.271 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, było określenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości opłaty stałej za usługi wodne w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przekonująco wykazał Organ, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do określenia przedmiotowej opłaty, należnej od Skarżącego, w wysokości przyjętej w decyzji. Nie można podzielić zarzutów skargi, zmierzających do wykazania, iż usługa wodna, z której Skarżąca bezspornie korzysta na podstawie stosownego zezwolenia wodnoprawnego z 2019 r., co do zasady nie podlega opłacie za usługi wodne przewidzianej w art. 268 ust.1 pkt 3 lit.a P.w., jako, iż zdaniem Skarżącej, nie łączy się z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych do wód. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: Usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art.35 ust.3 pkt 7 P.w.). Z art.268 ust.1 pkt 3 lit.a P.w. wynika, iż za usługi wodne w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – uiszcza się opłaty. Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art.270 pkt 11 P.w.). Wysokość opłaty stałej za (...) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (...) - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art.271 ust.1 pkt 3 lit.a P.w.). Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (...) ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art.271 ust.4 pkt 1 P.w.). W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art.273 ust.6 P.w.). 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, prowadzi do następujących wniosków: Należy zgodzić się ze skargą, iż zestawienie literalnego brzmienia art.35 ust.3 P.w., wskazującego katalog usług wodnych i art.268 ust.1 tej ustawy, wskazującego katalog usług wodnych, podlegających opłacie za usługi wodne, sugeruje, iż opłatą za usługi wodne nie są objęte wszystkie, wskazane w art.35 ust.3 pkt 7, usługi wodne, polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ale wyłącznie te z nich, które łączą się z odprowadzaniem w/w wód - do wód (nie zaś do wskazanych także w art.35 ust.3 pkt 7 urządzeń wodnych). Sąd jednakże przychyla się w całości do stanowiska Organu, dodatkowo rozwiniętego w kontekście zarzutów skargi w udzielonej na nią odpowiedzi, iż usługa wodna, z której Skarżąca bezspornie korzysta w oparciu o stosowne zezwolenie z 2019 r., polega na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, ujętych w wymagane systemy, do wód (tj. do rzeki [...], będącej ciekiem naturalnym w rozumieniu art.16 pkt 5 P.w., stanowiącym wody płynące w świetle art.21 pkt 1 P.w.), co przesądza o objęciu ją opłatą za usługi wodne. Trafnie zatem podniósł Organ, że: (-) W/w wniosek wynika już z samego sposobu określenia przedmiotu udzielonego Skarżącej zezwolenia z 2019 r. (pkt II): "odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z istniejącej kanalizacji do rzeki [...] w km 247+447 za pośrednictwem rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem R-2"; (-) Rozstrzygającego znaczenia dla ustalenia przedmiotu zezwolenia nie można przypisywać treści pkt 5 operatu wodnoprawnego, złożonego przez Skarżącą w postępowaniu o wydanie zezwolenia, z którego wynika, że odbiornikiem wód opadowo - roztopowych jest rów melioracyjny R2. Słusznie wskazał w tym kontekście Organ, iż autor operatu, będący jednocześnie pełnomocnikiem Skarżącej w postępowaniu, przedłożył następnie korektę wniosku w zakresie zmiany odbiornika wód opadowo - roztopowych z rowu melioracyjnego R2 na rzekę [...], co odnotowano w uzasadnieniu pozwolenia (str.4). Sąd nie podziela również stanowiska skargi co do ewentualnej niedostatecznej precyzji rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji (skarga wskazuje tu ogólnie np. na niewskazanie lokalizacji, której dotyczy opłata, nie wyjaśniając, jakie negatywne konsekwencje dla Skarżącej miałyby z powyższego wynikać). Stwierdzić należy, iż dostateczna identyfikacja przedmiotu opłaty nastąpiła poprzez odwołanie się do konkretnego pozwolenia wodnoprawnego, w oparciu o które Skarżąca korzysta z usług wodnych. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.