II GSK 1185/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 242/10 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę W. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z [...] stycznia 2010 r. odmówił uwzględnienia wniosku W. S. o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek na FUS za luty 2000 r. w kwocie 417 zł, FUZ za okres od grudnia 1999 r. do sierpnia 2002 r. w kwocie 4 021 zł i FP za luty 2000 r. w kwocie 30 zł. Z kolei, w zakresie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek na FUZ za marzec, sierpień, październik i listopad 1999 r. organ umorzył postępowanie, z uwagi na fakt wygaśnięcia zobowiązania z powodu przedawnienia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2010 r. uchylił powyższą decyzję w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek wobec FUS za luty 2000 r., wobec FUZ za okres: grudzień 1999 r. - luty 2000 r. i wobec FP za luty 2000 r., w łącznej kwocie 884 zł, i umorzył postępowanie w pierwszej instancji z powodu wygaśnięcia zobowiązania wskutek jego przedawnienia. W pozostałym zakresie, odmawiającym umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek wobec FUZ za okres od marca 2000 r. do sierpnia 2002 r., w łącznej kwocie 3 584 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku uczestnika postępowania nie zachodzą przesłanki przewidujące umorzenie należności z tytułu składek, wymienione w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej: usus), ponieważ nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, układowe lub upadłościowe wobec jego osoby. Strona posiada majątek zarówno ruchomy jak i nieruchomy, z którego możliwa jest egzekucja należności z tytułu składek. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał również przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). Odnosząc się do zarzutu, że przez 9 lat Zakład nie podjął kroków w celu wyjaśnienia sprawy dotyczącej prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, organ wskazał, że to na skarżącym jako osobie prowadzącej działalność ciążył obowiązek przesyłania do Zakładu dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych. Zakład nie był w stanie ustalić prawidłowego salda, ponieważ na koncie płatnika składek brak było prawidłowych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych. Dopiero w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w 2008 r. ustalono faktyczny okres prowadzenia działalności gospodarczej. Natychmiast po wyjaśnieniu wszelkich okoliczności Zakład wezwał stronę do zapłaty długu wskazując, że możliwe jest rozłożenie należności na raty. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1, 2 i 3a usus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto, należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ale tylko w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ rozważył przesłanki całkowitej nieściągalności należności i słusznie przyjął, że całkowita nieściągalność należności w sprawie nie występuje. Podkreślił, że strona posiada udziały w nieruchomości pozwalające na przymusowe dochodzenie należności w drodze egzekucji. Sąd zwrócił również uwagę, że egzekucja administracyjna należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie została wszczęta. Z powyższych względów możliwość umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na stan całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 2 usus była wyłączona. Sąd przywołał treść art. 28 ust. 3a usus, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wymienione są przesłanki umarzania tych należności, obowiązek wykazania których spoczywa na składającym wniosek o umorzenie należności. Sąd uznał za prawidłową ocenę sytuacji materialnej skarżącego w oparciu o uzyskane przez organ informacje o dochodzie osiągniętym przez skarżącego i jego żonę w latach 2007-2008 oraz o posiadanych przez małżonków nieruchomościach i ruchomościach, która nie wskazywała, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący nie wykazał przesłanki istnienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z akt sprawy nie wynikało również, aby skarżący poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co uzasadniałoby umorzenie należności. W skardze kasacyjnej W. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uchylenie poprzedzających orzeczenie decyzji administracyjnych oraz zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych już w 1999 r. posiadał informacje o nieprawidłowościach na koncie skarżącego, ale przez 9 lat nie podjął starań w celu wyjaśnienia sprawy powstałej niezgodności dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych z wpłatami na konto. Zdaniem skarżącego, skoro zobowiązanie wynikało z zaniedbań ZUS, należność powinna być umorzona w trybie art. 28 ust. 3a usus. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie administracyjne jako poprawne, prawidłowo przeprowadzone. Naruszenie prawa materialnego polega - zdaniem autora skargi kasacyjnej - na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 28 ust. 1-3 oraz art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez uznanie, że nie zachodzi uzasadniony przypadek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zarzut ten jest bezzasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowany jest pogląd wskazujący na to, że naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji. Stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej strona winna nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd administracyjny jest niewłaściwa (v. m.in. wyrok NSA z 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., II FSK 662/07). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w istocie nie wskazał na czym błędna wykładnia przepisów art. 28 ust. 1-3 oraz art. 32 usus miałaby polegać. Ponadto należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywał wykładni art. 32 usus. Kwestie związane z umorzeniem należności z tytułu składek reguluje art. 28 usus oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 usus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi w przypadkach określonych w pkt 1-6. Treść art. 28 ust. 1 i 2 wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia w sprawie braku przesłanek do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. W skardze kasacyjnej nie podważono istotnego dla dopuszczalności umorzenia składek w trybie art. 28 ust. 1 usus ustalenia dokonanego przez Sąd pierwszej instancji, a dotyczącego braku przesłanki całkowitej nieściągalności składek w świetle przepisów art. 28 ust. 2 i 3 usus. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, czego nie zakwestionowano skardze kasacyjnej, że skarżący posiada majątek w postaci nieruchomości (współwłasność małżeńska lokalu mieszkalnego w B. oraz współwłasność spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w B. P.) i ruchomości (współwłasność samochodu) oraz że wobec skarżącego nie została jeszcze wszczęta egzekucja administracyjna należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne. Ponadto w oparciu o informacje o dochodzie osiągniętym przez skarżącego i jego żonę w latach 2007-2008 Sąd pierwszej instancji uznał, że sytuacja majątkowa skarżącego nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała umorzenie należności. Tym samym okoliczności te są przeszkodą dla wydania decyzji w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych w terminie składek, stosownie do przepisu art. 28 powołanej ustawy. Przepis art. 28 ust. 2 usus wymaga bowiem, aby zaistniała całkowita nieściągalność składek, co w sprawie nie ma miejsca. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że skoro "zobowiązanie wynikało z dziewięcioletnich zaniedbań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powinno być umorzono w trybie art. 28 ust. 3a usus, ponieważ zachodzi uzasadniony przypadek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne". Zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b usus. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Za umorzeniem należności przemawiają w szczególności następujące przesłanki: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w sytuacji poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) w sytuacji przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powstanie zobowiązania na skutek zaniedbań ZUS nie stanowi zatem przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, nie mieści się bowiem w powyższym katalogu. Podkreślić należy, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego nie wynikało, aby zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego i uznał, że w sprawie nie zachodziły również przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a usus. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.