III SA/Łd 503/19

SENTENCJA Dnia 16 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głownie z dnia 28 grudnia 2018 r. nr IV/42/18 w przedmiocie nadania nazwy "skwer Niepodległości" terenowi położonemu w Głownie przy zbiegu ulic Swoboda, Zgierska i Piątkowska oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 28 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Głownie podjęła uchwałę nr IV/42/18 w sprawie nadania nazwy "skwer Niepodległości" terenowi położonemu w Głownie przy zbiegu ulic: Swoboda, Zgierska i Piątkowska. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda Łódzki w dniu 30 stycznia 2019 r. zawiadomił Radę Miejską w Głownie, ze zostało wszczęte z urzędu postępowanie w celu kontroli legalności uchwały. Zdaniem organu nadzoru uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i uchwałę należy uzupełnić o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W odpowiedzi na powyższe Rada Miejska w Głownie nie podzieliła stanowiska, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie Rady nie doszło do ustanowienia skweru, a jedynie dany obszar uzyskał taką nazwę. Nie powstał żaden obiekt lub urządzenie użyteczności publicznej, wymagające określenia zasad korzystania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nazwa została podjęta w celu upamiętnienia setnej rocznicy odzyskania przez Polskę Niepodległości. Wojewoda Łódzki wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) przez zaniechanie publikacji zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego oraz brak zastosowania stosownego vocatio legis. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, w związku z czym powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Organ nadzoru podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r., sygn. II OSK 2064/16, że podstawę prawną uchwały w sprawie nadania nazwy parkowi (a zatem analogicznie również skwerowi publicznemu) może stanowić art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zdaniem organu nadzoru skwer stanowiący własność Gminy Miasta Głowno stanowi obiekt użyteczności publicznej. Jest to obiekt budowlany, który w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. 1999 Nr 112, poz. 1316 ze zm.) został zaliczony do klasy 2412, tj. budowli sportowych i rekreacyjnych pozostałych. Do tej samej klasy 2412 należą także m. in. ogrody i parki publiczne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Głownie wniosła o oddalenie skargi. Rada podniosła, że skarżący nie wykazał w żaden sposób, iż teren położony w Głownie przy zbiegu ulic Swoboda, Zgierska i Piątkowska stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowalnego, co uzasadniałoby stosowanie jakichkolwiek porównań opartych o Polską Klasyfikację Obiektów Budowalnych. Rada podkreśliła, że zaskarżoną uchwałą nadano nazwę "skwer Niepodległości" określonemu terenowi, a nie obiektowi budowlanemu, jakim bez wątpienia jest park publiczny będący przedmiotem rozważań Sądu rozpoznającego sprawę o sygn. akt II OSK 2064/16. Podkreślono, że park, w przeciwieństwie do skweru zawiera definicję legalną zawartą w art. 81 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2018 poz. 1614 ze zm.), który to artykuł zawiera również normę kompetencyjną dla rad gmin do uznania danego terenu za park. W kwestionowanej uchwale nie doszło do ustanowienia "skweru", a jedynie dany obszar uzyskał określoną nazwę. Nie powstał zatem żaden obiekt lub urządzenie użyteczności publicznej, wymagające określenia zasad korzystania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Brak też jest jakichkolwiek innych przepisów prawa, które dawałyby radzie gminy kompetencje do nadania określonemu terenowi danej nazwy w drodze aktu prawa miejscowego, dlatego też kwestionowana uchwała nie została przekazana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Głownie nr IV/42/18 z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie nadania nazwy "skwer Niepodległości" terenowi położonemu w Głownie przy zbiegu ulic: Swoboda, Zgierska i Piątkowska. Podstawę prawną ww. uchwały stanowił przepisy art. 18 ust. 1 u.s.g., a nie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Uchwała zgodnie z jej § 3 weszła w życie z dniem podjęcia. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Głownie wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2018 r., poz. 994 - dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki zaskarżył przedmiotową uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta przez Radę Miejską w Głownie w przedmiocie nadania nazwy terenowi położonemu w Głownie przy zbiegu ulic: Swoboda, Zgierska i Piątkowska "skwer Niepodległości" jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 albo pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że w świetle art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) – dalej u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Na tle tej regulacji pomiędzy stronami niniejszego postępowania wyniknął spór, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Głownie stanowi akt podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym – jak twierdzi Wojewoda Łódzki, a czego nie przyjęły organy Gminy Głowno i czemu nie dały wyrazu w § 3 uchwały - czy stanowi jedynie uchwałę "zwykłą" (akt wewnętrzny) nie podlegającą takiej publikacji, jak uznała Rada Miejska w Głownie. Przystępując do analizy tej kwestii Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden przepis szczególny, nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność wskazana w art. 13 pkt 10 u.o.a.n. Wobec tego pozostało do wyjaśnienia, czy tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W obowiązującym stanie prawnym brak jest definicji legalnej takiego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że do uznania danego aktu prawnego za akt prawa miejscowego konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: materialnoprawnej, przejawiającej się w występowaniu w danym akcie przynajmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, oraz formalnej, wynikającej z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały w powyższym rozumieniu wskazano art. 18 ust. 1, a nie art. 18 ust. 2 pkt 13 i 15 u.s.g. W myśl tych ostatnich przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), a także wznoszenia pomników (pkt 13); stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15). Nie ulega wątpliwości, że samodzielnej podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie mógł stanowić art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który ma wyraźnie charakter przepisu odsyłającego do przepisów innych ustaw (przepisów odrębnych). Zaznaczyć należy, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05 (ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 88), przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną również do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Kompetencję rady gminy do nadawania nazw ulicom, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13, potwierdza brzmienie art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzygnie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładowego wskazania spraw należących do zaspokajania potrzeb wspólnoty, jako zadaniu należących do zadań własnych gminy, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie, więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 potwierdza stanowisko, że nadawanie nazw ulicom ogólnie dostępnym, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi kompetencję gminy. W wyroku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2447/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem koniecznym realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. OSK 879/05, LEX nr 207887). Odrębną kwestią jest natomiast moc prawna uchwały o nadaniu nazwy ulicy, placowi czy skwerowi. Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika bowiem charakter prawny uchwały. W piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi akt prawa miejscowego. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego przemawiają spełniane przez nazwę ulicy, palcu, czy skweru funkcje publicznoprawne. Stanowią one element realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 633/11, ONSAiWSA 2012 r., nr 3, poz. 55; por. też M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 6, s. 19). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania można przyjąć, że na gruncie normy kompetencyjnej art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy mamy do czynienia ze swoistym dualizmem przedmiotowym, wpływającym na moc prawną i w konsekwencji na moc obowiązującą, uchwał o nadaniu nazwy ulicy. Jak wskazano wyżej, doktryna i orzecznictwo zasadniczo stoją na stanowisku, że uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowiącej drogę publiczną jest aktem prawa miejscowego. Relewantną przesłanką realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Oznacza to, że podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej. Wobec powyższego trzeba rozróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego, nadając mu inny charakter, nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada podejmuje uchwałę niespełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym, a więc nie mającej walor aktu prawa miejscowego. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest zatem ich status drogi publicznej (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 879/05, CBOSA). W tym kontekście trzeba rozróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego, ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2677/15, CBOSA). Ostatnio wymieniony przypadek dotyczy w szczególności uchwał nadających nazwę ulicom, placom lub skwerom nie mającym statusu dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA: z 17 maja 2017 r., II OSK 2818/15; z 24 maja 2017 r., II OSK 2447/15; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2677/15 – CBOSA). Powstała w takim przypadku, w wyniku ingerencji organu nadzoru lub sądu, "luka" w postaci braku wyraźnej wypowiedzi o wejściu tak "okrojonego" aktu prawa wewnętrznego w życie nie ma charakteru istotnego (por. z 24 maja 2017 r., II OSK 2447/15, CBOSA), i podlega wypełnieniu w drodze odpowiedniej wykładni, zwłaszcza art. 30 u.s.g. (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 2818/15, CBOSA). W świetle dotychczasowych uwag kluczowe znaczenie dla oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głownie ma ustalenie, czy w skład terenu (skweru) objętego uchwałą wchodzi fragment pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z akt sprawy wynika, w szczególności z wypisu z rejestru gruntów, że działka nr 15/5, położona w Głownie, ul. Zgierska 8 o powierzchni 0,1231 ha stanowi własność Gminy Miasto Głowno, nie stanowi drogi, ale użytek Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy). Z załączonej do akt sądowych mapy ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr 15/5 nie jest położona w pasie dróg: Swoboda, Zgierska i Piątkowska. W konsekwencji na tle analizowanej uchwały oraz zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew stanowisku organu nie ma zastosowania art. 40 ust. 2 pkt ustawy o samorządzie gminny. Przedmiotowa działka nie jest terenem przeznaczonym pod zieleń urządzoną o charakterze rekreacyjnym, oznaczonym symbolem 2412 zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) z dnia 30 grudnia 1999r., na której powołuje się strona skarżąca, bowiem stanowi zurbanizowany teren niezabudowany lub w trakcie zabudowy. W ocenie Sądu, za prawidłowe należy uznać stanowisko Rady Miejskiej w Głownie, że w przedmiotowa uchwała dotyczy nadania nazwy danemu obszarowi, stanowiącemu własność Gminy, a nie nadanie nazwy parkowi, czy skwerowi, stanowiącemu obiekt użyteczności publicznej, jest aktem wewnętrznymi, nie mającym mocy prawnej powszechnie obowiązującej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. eg