I OSK 1211/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 489/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 marca 2021 r. oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie statusu bezrobotnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika procesowego wyznaczonego z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów Sąd nie ocenił sprawy pod kątem zgłaszanych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia art. 67 ust. 2, art. 65 ust. 5, art. 32 ust. 1 i ust 2 Konstytucji oraz nie uwzględnił wniosku o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, tym samym nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i uzupełnieniu skargi, w tym uchylenie się od szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonych decyzji pod kątem zgłaszanych zarzutów i wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; 2) art. 193 w zw. art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji polegające na naruszeniu przez Sąd zasady równości i sprawiedliwości sądowego procedowania w sprawie skarżącego w porównaniu z procedowaniem w sprawach innych osób przez przypisanie skarżącemu atrybutu osoby wykazującej postawę roszczeniową oraz z uwagi na długotrwałą bezdomność skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; 3) art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a-i i ust. 2 pkt 1-10 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482), dalej: ustawa o zatrudnieniu, w zw. z art. 8 ust. 2, art. 2 w zw. z art. 67 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji przez niedokonanie odmowy zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a-i i ust. 2 pkt 1-10 ustawy o zatrudnieniu w oparciu o niedozwolone kryteria wykazywania przez skarżącego postawy roszczeniowej oraz długotrwałej bezdomności i biedy skarżącego, w porównaniu z korzystniejszym ukształtowaniem przez sąd administracyjny sytuacji prawnej osób, wobec których sąd administracyjny zastosował instytucję odmowy zastosowania normy ustawowej wynikającej z ustawy o zatrudnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; 4) art. 71 ust 1 pkt 2 lit a-i i ust. 2 pkt 1-10 ustawy o zatrudnieniu przez dokonanie wykładni literalnej sprzecznej z wykładnią celowościową i aksjologiczną wynikającą z art. 2, art. 67 ust. 2, art. 65 ust. 5 Konstytucji w zw. z art. 2 pkt 1-5 ustawy o zatrudnieniu oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej związanych z naruszeniem przepisów postępowania, należy wskazać, że zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu. To wątpliwości sądu, a nie skarżącego czy jego pełnomocnika mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Żądania strony w tym zakresie nie obligują zatem składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 405/18). Podkreślić jednocześnie należy, że fakultatywność skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie zwalnia sądu z badania czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie, jest zgodny z Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r., sygn. akt I OSK 607/21). Sąd administracyjny posiada uprawnienie samoistnego zastosowania Konstytucji w toczącej się przed nim sprawie sądowoadministracyjnej jako podstawę kryterium sprawowanej przez niego kontroli administracji publicznej, bądź też jako podstawę jego procesowych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej). W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie kierując do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie konstytucyjności przepisów ustawy o zatrudnieniu, naruszył art. 193 w zw. art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizowane pod tym kątem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na naruszenie tego przepisu. Motywy wyroku zawierają bowiem wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie. Zaznaczyć przy tym należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20, i 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę, nie stwierdził niekonstytucyjności przepisów ustawy o zatrudnieniu i nie wystąpił ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, a w miejsce tego zastosował przepisy ustawy o zatrudnieniu jako właściwe ze względu na ustalony przez organy stan faktyczny, to w ten sposób dokonana została ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przechodząc do zbadania zarzutów naruszenia art. 71 ust 1 pkt 2 lit a-i oraz ust. 2 pkt 1-10 ustawy o zatrudnieniu należy przede wszystkim zauważyć, że art. 71 ust. 2 pkt 10 tej ustawy nie obowiązywał w dniu podjęcia decyzji przez Wojewodę [...], jako że dodany został przez art. 15 pkt 1 ustawy z 19 czerwca 2020 r. (Dz. U. 2020.1068) zmieniającej ustawę o zatrudnieniu dopiero z dniem 21 czerwca 2020 r. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na niespełnienie przez niego warunków określonych w przepisach ustawowych. Zaznaczyć należy, że skarżący nie kwestionuje dokonanych przez organy ustaleń, a jedynie domaga się przyznania mu żądanego świadczenia z uwagi na sytuację, w jakiej się znajduje oraz brak skuteczności organów w podejmowaniu działań na rzecz znalezienia mu zatrudnienia. Spór zaistniały w rozpoznawanej sprawie nie ma zatem źródła w niepoprawnym ustaleniu stanu faktycznego, ale wynika z określonych oczekiwań skarżącego co do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym zakresie należy przyznać rację Sądowi I instancji, który wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest decyzją związaną i nie jest wydawane w warunkach uznania administracyjnego umożliwiającego organowi przyjęcie bardziej elastycznej postawy w zakresie kierunku rozstrzygnięcia. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organy w sposób niekwestionowany ustaliły, że skarżący nie spełniał przesłanek uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie można było oczekiwać, że postępowanie prowadzone przez organy zakończy się rezultatem spodziewanym przez skarżącego. W konsekwencji powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania słuszności zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a-i i ust. 2 pkt 1-9 ustawy o zatrudnieniu w zw. z art. 8 ust. 2, art. 2 w zw. z art. 67 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 71 ust 1 pkt 2 lit a-i i ust 2 pkt 1-9 ustawy o zatrudnieniu przez dokonanie wykładni literalnej sprzecznej z wykładnią celowościową i aksjologiczną wynikającą z art. 2, art. 67 ust. 2, art. 65 ust. 5 Konstytucji w zw. z art. 2 pkt 1-5 ustawy o zatrudnieniu oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, należy stwierdzić, że wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest zgodna z wykładnią funkcjonalną, której dyrektywy budowane są w odniesieniu do trzech elementów: celu prawa, jego funkcji oraz ocen moralnych. Zasiłek dla bezrobotnych, pomimo że stanowi formę pomocy dla osób, które znalazły się w określonej sytuacji życiowej, nie stanowi kolejnego świadczenia z pomocy społecznej. Ma on na celu umożliwienie i zachęcenie osoby uprawnionej do aktywnego poszukiwania zatrudnienia w celu zmiany sytuacji, w której znalazła się osoba pobierająca to świadczenie, a nie zapewnienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak ma to miejsce w przypadku świadczeń pomocy społecznej. Tym samym świadczenie to ze swej natury nie obejmuje osób, które pozostając trwale bądź długotrwale bezrobotne nie podejmują działań w celu zmiany tego stanu. Odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie oznacza, że wnioskodawca pozostaje pozostawiony bez pomocy jakiejkolwiek państwa. W dalszym ciągu może on bowiem ubiegać się o przyznanie mu określonych świadczeń właśnie z pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 71 ust 1 pkt 2 lit a-i i ust 2 pkt 1-9 ustawy o zatrudnieniu w zw. z art. 2, art. 67 ust. 2, art. 65 ust. 5 Konstytucji w zw. z art. 2 pkt 1-5 ustawy o zatrudnieniu oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Na marginesie powyższych rozważań należy odnotować, że w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi zamiast uchyleniem w całości rozstrzygnięć organów obu instancji (vide s. 6 skargi kasacyjnej). Jednakże T. K. zaskarżył rozstrzygnięcie Wojewody [...] wyłącznie w zakresie, w jakim decyzją tą skarżącemu odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że uchylenie całej decyzji Wojewody [...] wraz z całą decyzją Starosty Poznańskiego, jak wydaje się tego oczekiwać autor skargi kasacyjnej, naruszałaby dyspozycję art. 134 § 2 ppsa, który zakazuje wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.