II GSK 1323/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz (spr.) del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 26/12 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]; 2. zasądza od A. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi A. G. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia danych do licencji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2011 r. A. G. złożył wniosek o zmianę licencji nr 00014 na wykonywanie transportu drogowego transportu taksówką osobową na obszarze m.st. Warszawy, w zakresie oznaczenia numeru EGD pod numerem [...]. Do wniosku załączył kopię zaświadczenia z dnia [...] marca 2009 r. o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej po zmianie zgłoszonej w dniu [...] września 2008 r. Decyzją nr [...] września z dnia [...] października 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. –dalej jako: u.t.d.), nałożył na A. G. karę 1.000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 tej ustawy w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian. Decyzję uzasadniono złożeniem [...] marca 2011 r. wniosku w sprawie zmiany licencji w zakresie numeru ewidencji gospodarczej, która nastąpiła we wrześniu 2008 r. oraz aktualnie obowiązującymi przepisami związanymi z obowiązkiem określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Wskazano też na brak przepisów intertemporalnych. Skarżący odwołał się od tej decyzji. Utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji, SKO w W. w decyzji z [...] listopada 2011 r. stwierdziło, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 95a w związku z art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – daiej jako: k.p.a.). Organ uznał, że przepis art. 95a u.t.d. ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. Fakt niezrealizowania obowiązku istnieje w sposób ciągły aż do momentu dokonania czynności zawiadomienia. Z kolei dokonana w odwołaniu ocena stanu prawnego przypadków określonych w art. 8 ust. 2 u.t.d. i obowiązku zgłaszania zmiany danych w terminie do 14 dni, w odniesieniu do istnienia sankcji za niedopełnienie tego obowiązku w terminie, nie odpowiada istniejącemu prawu, gdyż była i nadal istnieje inna sankcja zapisana w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. - możliwość cofnięcia udzielonej licencji. Organ nie uwzględnił także zarzutu skarżącego dotyczącego niewłaściwej informacji, gdyż na stronie korzystającej z udzielonej licencji spoczywają różne obowiązki, wśród których znajduje się również: "zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania" (ust. 3 objaśnienia na drugiej stronie druku licencji nr [...]). Taki obowiązek podmiotu gospodarczego, w odniesieniu do ustalenia dopuszczalnych działań organu dokonującego czynności zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, znosi obowiązek przekazywania przez jakiekolwiek agendy informacji dotyczących licencji, albo zastępowania strony w wykonywaniu jej obowiązku, gdyż prowadzona działalność gospodarcza podlega przepisom tej ustawy i organy wskazane w ustawach mogą dokonywać czynności tylko tam określone. Na tę decyzję skargę do sądu wniósł A. G. wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania. Decyzji organu II instancji zarzucił naruszenie art.95a i 14 ust. 2 u.t.d. poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że skarga ma usprawiedliwione podstawy. Sąd uznał, że na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej zgłoszonej do organu ewidencyjnego w dniu [...] września 2008 r. Na dzień w/w zgłoszenia zmiany tj. [...] września 2008 r. obowiązywała ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2007 r., Nr 125 poz. 874. Do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Sankcja ta została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r. WSA uznał natomiast, że karze pieniężnej w wysokości 1000 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, zmian danych o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który w/w danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Zdaniem Sądu, organ dokonał interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 marca 2012 r. zaskarżono w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 1 marca 2011 r. Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie art. 176 p.p.s.a. SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. natomiast ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany zarzut kasacyjny należało uznać za pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz usprawiedliwiony w okolicznościach faktycznych sprawy i obowiązującym systemie prawa. Wywiedziona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają jeszcze w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy cztemastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 marca 2011 r. Przechodząc do rozpatrzenia postawionego zarzutu wskazać wstępnie należy, że w sprawie istotne jest to, czy w stanie faktycznym mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd I instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa wnoszące skargę kasacyjną – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący był zobowiązany w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po 16 września 2008 r, czyli po dniu wydania mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...], dokonać zmiany poprzez zgłoszenie nowego numeru organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu [...] września 2008 r. Stan niezgłoszenia trwał do [...] marca 2011 r., kiedy to skarżący zgłosił zmianę numeru właściwemu organowi. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie czternastodniowego terminu, również po zmianie przepisów w dniu 1 marca 2011 r. Można zatem z przekonaniem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów. Mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami zmienionych przepisów i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność. W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s.778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s.90). W ocenie TK o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK stwierdził, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie – do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTKZUnr2(17)/1998s. 90). Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825). Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który został wprowadzony do systemu ustawy o transporcie drogowym od dnia 1 marca 2011 r, gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązujących do [...] lutego 2011 r. stosunek prawny w postaci obowiązku strony (podmiotu gospodarczego) do zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...], trwał nadal po zmianie ustawy, tj. od 1 marca 2011 r. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także głosu nauki – zastosować nowe prawo. Warto też przywołać jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące stosowania prawa względniejszego w przypadku zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprawdzie orzeczenie to zapadło na gruncie przepisów prawa podatkowego, ale jest adekwatne ze względu na charakter stosunku prawnego dla zaistniałego sporu. Z wyroku tego wynika, że dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, mającej na celu przestrzeganie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika. Innymi słowy, regułą jest stosowanie ustawy (normy) nowej (jeśli nie pogarsza ona sytuacji prawnej) podatnika, wyjątkiem zaś – stosowanie ustawy (normy) poprzedniej (jeśli w świetle jej przepisów sytuacja prawna podatnika jest wówczas korzystniejsza) (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11, LEX nr 1230189). Porównując sankcje wynikające z ustawy dawnej i nowej, naieży wskazać, że na gruncie dotychczasowych przepisów niezgłoszenie zmiany wiązało się z fakultatywnym cofnięciem licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Po zmianie od 1 marca 2011 r. sankcją jest obligatoryjna kara pieniężna (art. 95a u.t.d.) i fakultatywna sankcja w postaci cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Przede wszystkim stwierdzić należy, że współistnienie po 1 marca 2011 r. dwóch sankcji nie pozwala na podwójne karanie za to samo przewinienie, poprzez cofniecie licencji i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, stoi temu na przeszkodzie art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, LEX nr 32905 oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, LEX nr 316027). W ocenie NSA nie można uznać na gruncie nowych przepisów istnienia sankcji alternatywnej (kary pieniężnej i cofnięcia licencji). Obligatoryjny charakter kary pieniężnej, z jednej strony wskazuje na brak wyboru, z drugiej zaś nakłada na organ obowiązek zastosowanie kary pieniężnej. Poza tym zgodnie z regułą kolizyjną chronologiczną norma późniejsza uchyla na płaszczyźnie stosowania prawa normę wcześniejszą. W przekonaniu NSA, mimo tego, że przepisy dawne przewidywały sankcję fakultatywną, a nowe obligatoryjną i fakultatywną, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, że sam charakter sankcji przekonuje, iż względniejszą jest kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, niż cofnięcie licencji, które w ogóle uniemożliwia świadczenie usług. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji dokona powtórnej oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku argumentacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.