II SA/Ke 116/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy w trybie bezprzetargowym postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Rada Gminy [...] uchwałą z [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na datę podejmowania zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zmianami), dalej "u.s.g.", art.11 ust.2, art. 13 ust. 1 oraz 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z daty podejmowania zaskarżonej uchwały Dz.U z 2018 r., poz. 121 ze zmianami), dalej "u.g.n.", wyraziła zgodę na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy w trybie bezprzetargowym z dotychczasowym dzierżawcą na czas określony 6 lat od 1 grudnia 2018 r. do 30 listopada [...] r. nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], położonej w R. o numerze ewid. [...], o powierzchni 0,0700 ha, na której znajduje się budynek po byłej zlewni mleka. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w 2008 r. odbył się przetarg nieograniczony na wydzierżawienie opisanej powyżej nieruchomości. Z osobą, która wygrała przetarg została podpisana umowa na 10 lat, do 1 grudnia 2018 r. Dzierżawca złożył wniosek o przedłużenie umowy dzierżawy na kolejny okres. Biorąc pod uwagę poczynione nakłady finansowe na remont budynku po byłej zlewni mleka oraz fakt zatrudnienia mieszkańców Gminy [...], organ uznał za wskazane przedłużenie umowy. Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 101 ust. u.s.g., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.D. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały zarzuciła naruszenie: - art. 35 ust. 1 u.g.n., poprzez wyrażenie zgody na wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], która nie została uprzednio umieszczona w podanym do publicznej wiadomości wykazie nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, co skutkowało brakiem możliwości ubiegania się o wydzierżawienie tej nieruchomości przez inne osoby, niż poprzedni dzierżawca; - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez wskazanie w treści zaskarżonej uchwały warunków, na jakich ma zostać zawarta umowa dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], co skutkowało wkroczeniem przez Radę Gminy [...] w kompetencje Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu autorka skargi podniosła, że projekt zaskarżonej uchwały w jej ostatecznym kształcie został wprowadzony do porządku obrad dopiero na sesji rady 30 listopada 2018 r. Projekt ten pochodził od klubu radnych i nie był przygotowywany w porozumieniu z Wójtem Gminy [...]. Ponadto uzyskała informację, że nieruchomość, której dotyczyła uchwała, nie została umieszczona w podanym do publicznej wiadomości wykazie nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę. O zbliżającym się terminie zakończenia umowy dzierżawy z poprzednim dzierżawcą dowiedziała się z innych źródeł. Skarżąca wskazała, że 28 listopada 2018 r. do Urzędu Gminy [...] został doręczony jej wniosek o wydzierżawienie na jej rzecz nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], z przeznaczeniem na prowadzenie punktu gastronomicznego. Wniosek został odczytany na sesji rady 30 listopada 2018 r., jednak nie został poddany nawet pod dyskusję. Dodała, że nie została też wcześniej poinformowana o możliwości przedstawienia na sesji rady gminy swojej oferty dzierżawy, mimo że możliwość taką uzyskał dotychczasowy dzierżawca i w obradach sesji uczestniczył. Wnosząca skargę dalej zaznaczyła, że swój interes prawny opiera na art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zmianami.) Powołała się na wyrok NSA z 1 lipca 2015 r. sygn. akt. I OSK 861/15, w którym stwierdzono, że w interesie składającego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być również to, aby złożony przez niego w odpowiednim czasie wniosek o zawarcie z nim umowy dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Zatem przedsiębiorca, który składa wniosek o zbycie lub wydzierżawienie na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, uzasadniając go rzeczywistą wolą rozwoju przedsiębiorstwa, o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości - posiada interes prawny pozostający w związku z art. 32 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (stanowiącym odpowiednik obecnie obowiązującego art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców), aby postępowanie związane ze zbyciem lub wydzierżawieniem objętej jego zainteresowaniem nieruchomości zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, z poszanowaniem prawa wnioskodawcy do wzięcia pod uwagę jego wniosku (interesu) na zasadach analogicznych do innych wnioskodawców. Zdaniem skarżącej przedstawione wyżej stanowisko należy również odnieść do sytuacji, w której osoba składająca wniosek o wydzierżawienie nieruchomości gminnej nie prowadzi jeszcze działalności gospodarczej, ale ma zamiar rozpocząć jej prowadzenie z wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości i zamiar ten ujawnia we wniosku. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców wolne dla każdego na równych prawach jest nie tylko prowadzenie działalności gospodarczej, ale również jej rozpoczęcie. Prawidłowość tego poglądu potwierdził NSA w postanowieniu z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 3297/18, gdzie wskazał, że skoro przedmiotem wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie decyzji o rozpoczęciu tej działalności i określeniu jej zakresu, następnie wykonywanie tejże działalności, a więc podejmowanie bieżących decyzji gospodarczych, zwłaszcza co do sposobu i kierunków działania, a wreszcie zakończenie tej działalności, gdy ustaje wola dalszego jej prowadzenia, to podejmowanie wiążących uchwał, skutkujących faktycznym ograniczeniem możliwości wykonywania działalności gospodarczej przez określone podmioty, nie może być postrzegane inaczej, niż jako ograniczenie tym podmiotom możliwości wykonywania przysługujących im uprawnień, wynikających z przepisów prawa. Skarżąca podsumowała, że skoro złożony przez nią jeszcze przez podjęciem zaskarżonej uchwały wniosek o wydzierżawienie nieruchomości, której podjęta uchwała dotyczy, nie został w ogóle rozpatrzony przez Radę, to uznać należy, że poprzez podjęcie tej uchwały jej interes prawny został naruszony, co uprawnia ją do złożenia niniejszej skargi. Dalej skarżąca zarzuciła, że nieruchomość nie została przed podjęciem zaskarżonej uchwały umieszczona w wykazie nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę. Cytując art. 35 ust. 1 i 1b u.g.n. uznała, że również wtedy, gdy umowa dzierżawy nieruchomości jest zawierana z tym samym dzierżawcą na kolejny okres przekraczający 3 miesiące, przed zawarciem tej umowy należy sporządzić wykaz obejmujący wydzierżawianą nieruchomość. Wymóg ten nie zostaje także uchylony w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. Skarżąca powołała się także na wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 123/16, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że samo wprowadzenie możliwości wyrażania przez radę gminy zgody na odstępowanie od ustawowej zasady przetargowego trybu oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem lub ich wydzierżawiania ustawodawca uznał za wyjątek. Każdy wyjątek powinien być interpretowany ścieśniająco i z poszanowaniem nadrzędnego celu, jakim jest zapewnienie podmiotowi publicznemu odpowiednich, pożądanych ze względów ogólnospołecznych, efektów finansowych. Temu służy zaś m.in. treść art. 35 ust. 1 u.g.n., nakazująca sporządzenie i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych na ten cel. Sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. musi więc poprzedzać podjęcie przez właściwy organ uchwały w przedmiocie, o którym mowa jest w art. 37 ust. 4 u.g.n. W przeciwnym wypadku nie będzie można mówić, że zachowana została zasada jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także, że została zapewniona wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Natomiast w wyroku z 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 861/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie przy podejmowaniu przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały z zakresu gospodarki jej nieruchomościami zasady jawności z art. 35 ust. 1 u.g.n. implikuje bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności takiej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wnosząca skargę ponadto podkreśliła, że zaskarżona uchwała określa elementy umowy dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą nieruchomości. Dotyczy to wskazania, na jaki okres zostanie zawarta. Ponieważ projekt uchwały nie został przygotowany przez Wójta Gminy [...], to Rada samodzielnie wyznaczyła tak długi okres trwania kolejnej umowy, nie wyjaśniając, na jakiej podstawie uznała taki okres za właściwy. Kończąc skarżąca zarzuciła, że z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika, że rada gminy może jedynie wyrazić zgodę na wydzierżawienie nieruchomości gminnej, a nie ustalać treści umowy dzierżawy zawieranej przez wójta. Ponadto z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika, że zadanie polegające na gospodarowaniu mieniem komunalnym należy do wójta, a nie do rady gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wskazała, że dotychczasowy dzierżawca nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] zwrócił się 22 listopada 2018 r. z prośbą o przedłużenie umowy dzierżawy. Ponieważ Wójt tej Gminy nie opublikował informacji o zamiarze przeprowadzenia kolejnego przetargu na powyższą nieruchomość, a w skierowanym do dzierżawcy piśmie z 26 lipca 2018 roku poinformował, że to Rada Gminy decyduje o przeznaczeniu nieruchomości do dzierżawy, wypełniając wolę Wójta podjęła zaskarżoną uchwałę. Odnośnie samej skargi na rozprawie występujący w imieniu Wójta pełnomocnik pozostawił ją do uznania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z przywołanego na wstępie art. 101 ust. 1 u.g.n. wynika, że wnoszący w trybie tego przepisu skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny. Ponadto, musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny musi bowiem wynikać z obowiązującej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. To go odróżnia od tak zwanego interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy zainteresowany podmiot nie może powołać się na istniejącą normę prawną, regulującą jego sytuację, lecz na okoliczności faktyczne, w jakich się znalazł, czyli bez możliwości jednoczesnego poparcia żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji konkretnym przepisem prawa. Ponadto wnoszący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę musi nie tylko wykazać istnienie indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszenie. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie, musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu uprawnień lub nałożonych obowiązków. Innymi słowy naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i dochodzi do niego, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest więc wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i stanowiącego jego odpowiednik art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (na datę podejmowania zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zmianami). Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Gdyby podzielić stanowisko skarżącej, że z tego przepisu wprost wynika jej legitymacja do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego to należałoby dojść do przekonania, że w zasadzie każdy mógłby zaskarżyć każdy akt podejmowany przez organy samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zaś nie to przyświecało ustawodawcy, który uzależnił skuteczność wniesienia skargi na takie akty od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Poza tym w niniejszej sprawie jakiekolwiek zarzuty z powołaniem się art. 32 Konstytucji uznać należy za nieuzasadnione. Zauważyć bowiem należy, że zupełnie inna była i jest sytuacja A.D. w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, a inna M.B., który od 10 lat, na podstawie umowy dzierżawy zawartej w wyniku wcześniej przeprowadzonego przetargu, w dniu 30 listopada 2018 r. nadal dzierżawił zabudowaną nieruchomość, będącą przedmiotem uchwały (jak należy domniemywać zabudowaną na podstawie pozwolenia na budowę). W takiej zaś sytuacji przepisy art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 pkt 2 u.g.n. (tak uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OSP 1/09 – dostępna w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) dają możliwość podjęcia uchwały o wydzierżawieniu nieruchomości bez przetargu. Tymczasem skarżąca ani nie dzierżawiła wcześniej tej nieruchomości, ani też nie wskazała na żaden przepis prawa, który dawałby jej prawo domagania się wydzierżawienia jej tej działki bez przetargu czy też prawo domagania się od Gminy przeznaczenia działki wraz z zabudowaniami do wydzierżawienia w drodze przetargu i to w czasie, gdy jeszcze trwała umowa z dotychczasowym dzierżawcą. Takiego prawa nie można się dopatrzyć ani we wskazanym przez skarżąca art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zwłaszcza, że w dacie podejmowania uchwały ta ustawa już nie obowiązywała), ani też w art. 2 Prawa przedsiębiorców. Co prawda faktycznie w przywołanych w skardze wyrokach NSA przyjął istnienie naruszenia interesu prawnego wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże oba te wyroki zapadły na tle innych stanów faktycznych (w obu sprawach skarżącymi byli przedsiębiorcy i zakwestionowane przez nich akty miały wpływ na prowadzoną przez nich działalność). Skład orzekający podziela natomiast stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 września 2019 r. w sprawie o sygn. II OSK 3797/18 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), że zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego. Zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju. Norma prawna, z której swój interes wywodzi skarżący cechuje się ogólnością i jest skierowana przede wszystkim do władzy państwowej, która jest zobowiązana do stanowienia prawa realizującego ochronę wartości wskazanych w ustawie zasadniczej. Mając na uwadze ogólny charakter zasady wolności gospodarczej, nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia jej zakresu przedmiotowego. Z prawa do wolności gospodarczej nie można więc wywieść żadnego konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można by dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Powyższe wywody zdaniem składu orzekającego pozostają aktualne na tle wykładni art. 2 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Zdaniem Sądu powyższy przepis nie uprawnia skarżącej do skutecznego kwestionowania uchwały wyrażającej zgodę na dalsze wydzierżawienie nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy, nie daje on bowiem żadnego prawa ani uprawnienia do żądania wydzierżawienia tej nieruchomości skarżącej, a tylko w takiej sytuacji można by przyjąć istnienie naruszenia przysługującego jej prawa lub uprawnienia. W niniejszej sprawie skarżąca żadnej działalności na razie nie prowadzi, a dopiero chciałaby ją rozpocząć. Zdaniem Sądu samo złożenie przez nią pisma z 28 listopada 2018 r. zaadresowanego do Przewodniczącego Rady Gminy, zawierającego prośbę o możliwość wydzierżawienia działki z budynkiem także nie jest wystarczające do uznania, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny czy też uprawnienie. Można tu mówić, co najwyżej, o istnieniu interesu faktycznego. Istnienie jednak takiego interesu faktycznego nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia uchwały pojętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 58§ 1 pkt 5a p.p.s.a.