II OZ 824/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia V. Z. na punkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 120/21 o odrzuceniu skargi V. Z. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: uchylić punkt 1 zaskarżonego postanowienia. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 120/21, po rozpatrzeniu skarg V. Z. na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1) odrzucił skargę na bezczynność; 2) odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania; 3) zwrócił skarżącemu kwotę 100 złotych uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że skarżący pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. (sprostowanym pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r.) wniósł skargę na bezczynność oraz na niezałatwienie sprawy w terminie (przewlekłość) przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wskazał, że w dniu 19 lipca 2019 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu dwóch lat oraz wniesienia ponaglenia, organ nie podjął żadnych czynności w celu merytorycznego rozpoznania ww. wniosku. Jedynie z pisma z dnia 24 marca 2021 r. pełnomocnik dowiedział się o połączeniu sprawy z zainicjowaną wnioskiem z dnia 17 lutego 2019 r., o czym pełnomocnik nie został zawiadomiony, a nadto w dniu połączenia sprawa z wniosku z 17 lutego 2019 r. nie została wszczęta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 17 lipca 2019 r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił o stwierdzeniu swojej niewłaściwości w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku i przekazał sprawę Wojewodzie [...]. Ponadto dnia 19 lipca 2019 r. V. Z. wystąpił również do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W następstwie przekazania Wojewodzie [...] wniosku złożonego w [...] Urzędzie Wojewódzkim oraz jednoczesnego złożenia wniosku w [...] Urzędzie Wojewódzkim, w elektronicznym systemie WUW odnotowano dwie sprawy dotyczące jednego postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, czego wynikiem było połączenie tych spraw, z zachowaniem wcześniejszej daty złożenia wniosku, która przypada na dzień 17 lipca 2019 r. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2020 r. dokonano zwrotu wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy V. Z., w myśl art. 261 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia 13 października 2020 r. WSA w Poznaniu odrzucił skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ww. wnioskodawcy. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska Sąd I instancji zaznaczył, że "skarga" V. Z. zarzuca Wojewodzie [...] obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania – a więc w istocie obejmuje dwie skargi. W związku z tym - odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi na bezczynność - Sąd Wojewódzki podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 108/20, odrzucił wcześniejszą skargę V. Z. (z dnia 26 lutego 2020 r.) na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. WSA w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał w szczególności, iż wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został mu zwrócony na mocy ostatecznego postanowienia Wojewody z dnia 12 lutego 2020 r., na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. W konsekwencji WSA przyjął, że skarga na bezczynność została wniesiona przez skarżącego po zakończeniu postępowania przed Wojewodą [...] ww. postanowieniem, które to orzeczenie - w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79) - stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. W rezultacie WSA w postanowieniu o sygn. akt IV SAB/Po 108/20 uznał, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, złożona przez V. Z. skarga zarzucająca Wojewodzie [...] bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia 19 lipca 2019 r. dotyczy sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą już wcześniej ww. prawomocnym postanowieniem tut. Sądu o sygn. akt IV SAB/Po 108/20. Z treści uzasadnienia wcześniej wspomnianego postanowienia Wojewody [...] z dnia 12 lutego 2020 r. wynika bowiem jasno, że podjęte w tym postanowieniu rozstrzygnięcie o treści: "zwracam wniosek w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy Panu V. Z." dotyczyło sprawy rozpoznawanej na skutek łącznego procedowania obu ww. wniosków – tj. wniosku z dnia 17 lipca 2019 r. (wniesionego pierwotnie do Wojewody [...], następnie przekazanego według właściwości Wojewodzie [...]) oraz wniosku z dnia 19 lipca 2019 r. (wniesionego od razu do Wojewody [...]) - a co za tym idzie: również dokonany nim "zwrot" dotyczył w istocie obu tych wniosków. Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do zawartej w piśmie z dnia 8 czerwca 2021 r. skargi na bezczynność Wojewody [...], w kontekście prawomocnego postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 108/20. Z tego względu ww. skargę należało odrzucić (pkt 1 sentencji postanowienia), na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do drugiej ze skarg zawartych w piśmie z dnia 8 czerwca 2021 r. - na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie wniosku z dnia 19 lipca 2019 r. - Sąd I instancji podniósł, że podziela wyrażone w judykaturze (m.in. w wyroku NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 18.11.2020 r., IV SAB/Po 102/20) stanowisko, zgodnie z którym w nawiązaniu do ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OPS 5/19 uznano, że tak samo jak w przypadku bezczynności, również w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania niedopuszczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której postępowanie administracyjne zostało już zakończone ostatecznym orzeczeniem. Z tych względów również zawartą w piśmie z dnia 8 czerwca 2021 r. skargę na przewlekłość Wojewody [...] należało, zdaniem Sądu I instancji, odrzucić (pkt 2 sentencji postanowienia) - jako wniesioną po załatwieniu (tu: w sensie proceduralnym) przezeń sprawy wniosku z dnia 19 lipca 2019 r. ww. postanowieniem z dnia 12 lutego 2020 r., a więc jako "niedopuszczalną z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie, na podstawie art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a., złożył V. Z. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sytuacji gdy postępowania zainicjowane wnioskiem z dnia 19 lipca 2019 r. zostało prawomocnie osądzone albowiem dotyczy sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą już wcześniej tj. postanowieniem WSA w Poznaniu o sygnaturze IV SAB/Po 108/20. Skarżący, powołując się na art. 61, 62 i 63 k.p.a., stanął na stanowisku, że skoro postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 19 lipca 2019 r. nie zostało formalnie wszczęte, organ nie wezwał również skarżącego do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku, to organ nie był uprawniony do połączenia przedmiotowego postępowania z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem z dnia 17 lipca 2019 r., który to wniosek został skarżącemu zwrócony. Ponadto, w przedmiotowej sprawie nie istniał ten sam stan faktyczny, przez co należy rozumieć istnienie identyczności stanu faktycznego w różnych sprawach. W procedurze mającej na celu legalizację pobytu cudzoziemca w Polsce niezmiernie ważna jest data złożenia wniosku, jak również okoliczność czy we wniosku wszelkie informacje dotyczące cudzoziemca zostały podane w sposób zgodny z prawdą. Złożenie wniosku w trakcie pobytu nielegalnego lub też zawierającego nieprawdziwe informacje stanowi obligatoryjną przesłankę wydanie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W tych okolicznościach skarżący miał uzasadniony powód aby doprowadzić do zwrotu wniosku skierowanego do Wojewody [...] z dnia 17 lipca 2019 r. i wyrazić wolę kontynuowania postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 19 lipca 2019 r. Wojewoda [...] do dnia dzisiejszego nie zawiadomił skarżącego o połączeniu jego wniosków do jednego postępowania. W ocenie skarżącego, zażalenie jest konieczne i uzasadnione, albowiem powołanym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygnaturze IV SAB/Po 108/20 rozstrzygnięto sprawę dotyczącą wniosku z dnia 17 lipca 2019 r., natomiast niniejsze postępowanie dotyczyło wniosku z dnia 19 lipca 2019 r. W odpowiedzi na zażalenie Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że mimo iż autor wniesionego środka zaskarżenia wskazał, że postanowienie zaskarża w całości, Naczelny Sąd Administracyjny potraktował złożone pismo jako zażalenie na punkt 1 postanowienia z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 120/21, zgodnie z wolą strony wyrażoną w podstawie prawnej (art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a.) oraz mając na uwadze sformułowany zarzut (jedyny) naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) - podlegało zaskarżeniu skargą kasacyjną. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Jak ustalił Sąd Wojewódzki, WSA w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 108/20, odrzucił skargę cudzoziemca na bezczynność Wojewody [...]. Powyższe stało się podstawą odrzucenia obecnie złożonej skargi na bezczynność Wojewody [...], w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2316/12, zgodnie z którym nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, ponieważ orzeczenie takie oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 317). Rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia skargi nie korzysta zatem z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby stronie wniesienie skargi powtórnie. Nic też nie stoi na przeszkodzie wydaniu orzeczenia o tej samej treści, z tych samych (jeżeli przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie nie uległy zmianie) lub innych przyczyn (por. T. Woś (w]: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 610; zob. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2005 r., sygn. akt II OZ 126/05). Z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Wynika to z samej istoty tej instytucji. Res iudicata stanowi bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem procesu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania administracji, sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie (zob. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 208/11). W niniejszej sprawie zachodzi zatem potrzeba ponownej analizy dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.