II SAB/Gd 86/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w przedmiocie legalności obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach Powiatu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu dla miasta na prawach Powiatu grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, 4. oddala wniosek skarżącej A Spółki z o.o. z siedzibą w W. o przyznanie sumy pieniężnej; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 11 czerwca 2018 r. spółka A. reprezentowana przez prezesa zarządu wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) o zbadanie legalności lokalizacji wiaty śmietnikowej na działce nr [..] położonej wewnątrz kwartału zabudowy ul. [..] w G. We wniosku spółka wskazała, że na działce tej zlokalizowana jest wiata śmietnikowa, wykorzystywana przez członków przyległych wspólnot mieszkaniowych do bieżącego gromadzenia odpadów stałych z gospodarstw domowych, której odległość od budynku w którym znajdują się hotel i restauracja prowadzone przez spółkę, jest mniejsza niż 10 metrów. W dniu 2 listopada 2018 r. PINB przesłał do wnioskodawcy pismo w którym stwierdził, że organ ten nie zajmuje się wiatami śmietnikowymi i ilością gromadzonych w nich odpadów. PINB wskazał też, że wobec niestwierdzenia naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W dniu 14 listopada 2018 r. wnioskodawca zwrócił się do PINB o uzupełnienie wskazanego pisma z 2 listopada 2018 r. w zakresie nadania mu wymaganej przepisami prawa urzędowej formy postanowienia wraz z pouczeniem o prawie i trybie wniesienia zażalenia. W dniu 9 maja 2019 r. PINB przesłał kolejne pismo, w którym odmówił nadania swojemu rozstrzygnięciu formy postanowienia oraz podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 2 listopada 2018 r. W dniu 17 czerwca 2019 r. A. złożyła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej WINB), wskazując w nim na przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania oraz nienadanie rozstrzygnięciu PINB wymaganej przepisami prawa formy postanowienia. W dniu 25 listopada 2019 r. WINB wydał postanowienie, znak [..], w którym stwierdził, że PINB nie dopuścił się przewlekłości, wskazując jednak na konieczność zbadania czy przed organem toczy się w ogóle postępowanie administracyjne. Wobec powyższego w dniu 4 sierpnia 2020 r. skargę na bezczynność PINB złożyła A., wnosząc o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości określonej zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że w przypadku, w którym organ dojdzie do przekonania, iż nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego powinien rozstrzygnąć o tej okoliczności w formie postanowienia. Postanowienie to, po doręczeniu podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania, podlega następnie kontroli instancyjnej, a w dalszej kolejności kontroli sądowo - administracyjnej. Za całkowicie niedopuszczalne i rażące z perspektywy konstytucyjnej zasady legalizmu należy uznać działanie, w którym organ, nie znalazłszy podstaw do wszczęcia postępowania, uchyla się od nadania swemu rozstrzygnięciu wymaganej formy postanowienia. W przypadku skarżącej takie działanie organu miało miejsce dwukrotnie, co powinno być piętnowane i eliminowane ze względu na ich niedopuszczalność w demokratycznym państwie prawa. Za zmierzające wprost do obejścia prawa, zdaniem skarżącego, należy też uznać stanowisko organu wojewódzkiego wyrażone w postanowieniu z 25 listopada 2019 r., zgodnie bowiem z art. 61a § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP jedyną formą rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postepowania jest postanowienie. Stanowisko WINB jest całkowicie niezrozumiałe i nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa, organ zaś świadomie i w rażący sposób uchylił się od nadania swojemu rozstrzygnięciu wymaganej formy postanowienia. Powyższe działania organów administracji stanowią także jawne naruszenie prawa co do sprawiedliwej i rzetelnej procedury. Skarżącą pozbawiono bowiem prawa do uzyskania rozstrzygnięcia, a następnie poddania go zagwarantowanej przepisami prawa kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie co do zarzutu bezczynności poprzez brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania oraz w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu pisma wskazano, że 13 czerwca 2018 r. wpłynęło pismo skarżącej z wnioskiem o zbadanie legalności wiaty śmietnikowej na działce nr [..] w G. W piśmie z 2 listopada 2018 r. organ udzielił odpowiedzi, że sprawa istniejących wiat oraz gromadzonych w nich odpadów pozostaje poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. W kolejnym piśmie z 20 listopada 2018 r. skarżąca zażądała uzupełnienia ww. pisma poprzez nadanie mu formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W następstwie powyższego organ dokonał analizy posiadanych akt dotyczących zatwierdzenia projektu zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na hotel przy ul. D. [..] i [..]. Z akt wynika, że ówczesny inwestor otrzymał pozwolenie na użytkowanie z 8 marca 2010 r. i w tej dacie – od wielu lat w podwórzu istniała wiata śmietnikowa na działce nr [..]. W piśmie z 9 maja 2019 r. organ ponownie poinformował skarżącą o braku kompetencji do wszczęcia i prowadzenia sprawy istniejącej wiaty śmietnikowej, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 23 zakładający odległość 10 m od okien i drzwi do budynków). Następnie skarżąca skierowała ponaglenie do organu wyższego stopnia, które PINB przekazał dniu 28 czerwca 2019 r. oraz równolegle prowadził czynności wyjaśniające, kierując kolejne pisma z 12 listopada 2019 r. do zarządców Wspólnot Mieszkaniowych [..] w G Pisma zwrotne od zarządców wpływały do organu: 20 listopada 2019 r., 21 listopada 2019 r., 25 listopada 2019 r. Na podstawie powyższych czynności organ w postanowieniu z 28 sierpnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, uznając że brak jest podstaw do wszczynania postępowania z urzędu zarówno z przyczyn podmiotowych – skarżąca nie jest stroną postępowania, jak i przedmiotowych – organ nie dostrzega naruszeń prawa, uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. Organ podkreślił zarazem, że z uwagi na braki kadrowe i okres pandemii w pierwszej kolejności rozpatruje sprawy, z którymi wiąże się udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a ta niewątpliwie do takich nie należy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na wstępie wyjaśnić też należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżąca bez wątpienia ten wymóg formalny dopełniła. Jak wynika z akt sprawy w piśmie z 17 czerwca 2019 r. skierowała ponaglenie do WINB, które zostało rozpatrzone w postanowieniu WINB z 25 listopada 2019 r. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ odwoławczy. Na tej podstawie należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna. Przypomnieć należy, że w sprawie będącej przedmiotem skargi skarżąca zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie dotyczącej legalności lokalizacji wiaty śmietnikowej, znajdującej się na działce nr [..] w G. Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu oba stany w postaci zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania miały miejsce w niniejszej sprawie, co potwierdza chronologia czynności podejmowanych przez organ od momentu wpływu wniosku skarżącej z 11 czerwca 2018 r., zawierającej żądanie zbadania legalności lokalizacji wiaty śmietnikowej, znajdującej się na działce nr [..] w G.- do momentu podjęcia postanowienia z 28 sierpnia 2020 r. (a więc już po wniesieniu skargi do sądu) o odmowie wszczęcia postępowania. administracyjnego w tej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować każdy wniosek kierowany do niego przez podmioty prawa w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonych wyżej okoliczności sprawy wynika, że organ w piśmie z 2 listopada 2018 r., a następnie – z 9 maja 2019 r. w istocie odmawiał podjęcia czynności, o które wnioskowała skarżąca, co może prowadzić do wniosku, iż odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie kontroli legalności ww. obiektu. Nie nadał jednak tej odmowie procesowej formy, do czego obligują go przepisy postępowania administracyjnego i czego jednoznacznie oczekiwała skarżąca, formułując stosowne żądanie w piśmie z 14 listopada 2018 r., a następnie – z 17 czerwca 2019 r. W takiej sytuacji, kontroli sądu podlegałaby legalność tego rodzaju postanowienia w ramach skargi na powyższy akt organu. Zdaniem sądu, wniosek skarżącej obligował organ do wszczęcia postępowania i przeprowadzenia w jego ramach czynności zmierzających do wydania orzeczenia merytorycznego, ewentualnie – do odmowy jego wszczęcia, jeśli uznał że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61a k.p.a. – co ostatecznie nastąpiło, ale bez wątpienia z pogwałceniem terminów, wynikających z przepisów prawa. To zaś prowadzi do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, a skarga w tym zakresie jest co do zasady w pełni uzasadniona. Na tle przytoczonych przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Odnosząc zarazem okoliczności sprawy do stanu, kwalifikowanego jako przewlekłość, a więc nieefektywności podejmowanych przez organ czynności procesowych wskazać należy, że wniosek skarżącej z 11 czerwca 2018 r. wpłynął do organu 13 czerwca 2018 r. W następstwie tego, organ skierował do skarżącej pismo z 2 listopada 2018 r., które nie miało charakteru aktu procesowego, a więc nie mogło "zakończyć" sprawy. Podobnie, wydane pół roku później – pismo PINB z 9 maja 2019 r. nie miało takiego charakteru. Jak wynika z akt sprawy dopiero w listopadzie 2019 r. organ podjął czynności, mające na cele ustalenie pewnych okoliczności w sprawie, dotyczących sposobu korzystania z wiaty śmietnikowej, będącej przedmiotem postępowania oraz jej inwestora. Powyższe nastąpiło zatem po upływie roku od dnia wpływu wniosku skarżącej. Natomiast, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania datowane jest na 28 sierpnia 2020 r., a więc wydane zostało po upływie kolejnych 9 miesięcy od daty ostatniej aktywności organu i de facto nastąpiło w związku ze skierowaniem przez skarżącą skargi na bezczynność do tut. sądu. Stan, w którym można dopatrywać się symptomów przewlekłego prowadzenia postępowania rozpoczyna się więc, w ocenie sądu, z momentem upływu terminów do załatwienia niniejszej sprawy, liczonych od dnia wpływu wniosku strony to jest w dniu 13 listopada 2018 r. Od tego bowiem momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca lub uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia podjęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Tymczasem, stało się tak dopiero w dniu 28 sierpnia 2020 r. Pozostawiając zatem poza ramami niniejszych rozważań kwestię zasadności odmowy wszczęcia postępowania, bowiem nie mieści się ona w zakresie analizy w ramach bezczynności, opisana chronologia podejmowanych czynności bez wątpienia wskazuje na opieszałość organu i jego nieefektywność, wypełniającą – jak wskazano powyżej – również znamiona przewlekłości. Nie jest dopuszczalne uchylanie się od obowiązku zajęcia stanowiska w formie nakazanej przepisami prawa administracyjnego w terminach wynikających z przepisów prawa, bowiem pozbawia to stronę możliwości merytorycznej obrony jej praw w toku postępowania, abstrahując od naruszenia zasady szybkości postępowania. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że organ do czasu wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Nie wydał bowiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnionym terminie, co powinien był uczynić, jeśli uznał wniosek za nieuzasadniony z punktu widzenia art. 61a k.p.a. Nie wydał także postanowienia o wszczęciu postępowania, co uzasadniałoby merytoryczne orzeczenie w zakresie objętym wnioskiem skarżącej, w terminach, wynikających z art. 35 k.p.a. Fakt wydania w dniu 28 sierpnia 2020 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania czyni zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 11 czerwca 2018 r. bezprzedmiotowym. Sąd bowiem orzeka według stanu sprawy w dniu wyrokowania. Pomimo zatem stwierdzenia, że organ pozostawał do dnia 28 sierpnia 2020 r. bezczynny i przewlekły, nie zachodziła podstawa do wyznaczenia organowi nadzoru budowlanego terminu załatwienia sprawy bowiem jak już wyżej podano organ ten wydał postanowienie w przedmiocie wniosku. Z tych przyczyn w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość PINB miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 2 wyroku sąd stwierdził, że organ dopuścił się obu tych stanów, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając charakter bezczynności i przewlekłości jako rażących sąd uznał, że zasadniczą przesłanką, która pozwala na taką ocenę jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Zdaniem sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd uwzględnił przy tym, że nie jest wystarczającym do uznania rażącego naruszenia prawa tylko sam fakt niedotrzymania terminów, w jakich co do zasady postępowanie administracyjne lub czynności wyjaśniające poprzedzające ocenę dopuszczalności jego wszczęcia organ winien zakończyć, czy też skala ich przekroczenia, choć te niewątpliwie są znaczące, biorąc pod uwagę, że pismo skarżącej inicjujące czynności datowane było na 11 czerwca 2018 r. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak nie dostrzec, że istotnym czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, a czynności procesowe związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy organ podejmował chaotycznie, niesystematycznie, po długich, niemal 9 miesięcznych okresach przestoju, czego w żaden sposób nie można usprawiedliwić. Skutkowało to w konsekwencji kilkukrotnym przekroczeniem ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania (czynności wyjaśniających). Co więcej, należało uwzględnić, że organ nadzoru budowlanego nie zachowywał ciągłości w podejmowaniu kolejnych czynności i często działał dopiero po interwencji samej skarżącej, która swoimi kolejnymi pismami wymuszała na organie podejmowanie aktywności w sprawie jej wniosku. Okoliczności te nie tylko nie uwalniają organu administracji właściwego do rozpoznania sprawy od zarzutu pozostawania w bezczynności i przewlekłości, ale także mają znaczenie dla oceny stopnia naruszeń przezeń zasad ogólnych procedury administracyjnej, prowadząc do wniosku o ich kwalifikowanym charakterze. W pkt 3 sentencji wyroku sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył z urzędu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 złotych. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie na przyszłość. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w sprawie grzywny wpłynął w głównej mierze okres przewlekłości organu, okoliczność że procedowanie w sprawie wniosku skarżącej trwało ponad 2 lata, a szereg czynności podejmowanych przez organ ocenić należy jako zupełnie nieefektywne, zmierzające wyłącznie do uchylenia się od podjęcia procesowego rozstrzygnięcia. W ocenie sądu, orzeczona grzywna jest wystarczająca, powinna też przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej, a organ skłonić na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego. W pkt 4 sentencji wyroku sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem, przyznanie kwoty pieniężnej ma charakter fakultatywny. Ustawodawca wprawdzie nie wyklucza możliwości orzeczenia zarówno o grzywnie jak i o przyznaniu sumy pieniężnej (używa bowiem spójnika "lub" w art. 149 § 2 p.p.s.a., a nie "albo") to jednak należy brać pod uwagę funkcję obu tych środków, sprowadzających się do zdyscyplinowania organu i zapobieżenia w przyszłości powstaniu tego typu uchybień oraz konkretne okoliczności sprawy. Wymierzając organowi grzywnę w punkcie 3 wyroku sąd uznał, że jest to wystarczający i adekwatny do okoliczności środek dyscyplinujący organ, który spełni zakładaną przez ustawodawcę funkcję. O kosztach postępowania należnych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej sąd orzekł w pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.