II OSK 1713/09

TEZY Każda nawet popełniona w nieznacznym zakresie samowola użytkowa odnosząca się do dającej się wyodrębnić części wielkiego obiektu budowlanego pociągałaby za sobą wymierzenie kary w określonej wysokości jak to podniesiono w zdaniu odrębnym s. Mazurkiewicza do powołanego wyroku TK z dn. 5.05.2009 r. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant: Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1162/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Krakowie na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego: oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nałożył na inwestora Powszechne [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Krakowie obowiązek wpłacenia kary w wysokości 187.500 zł (słownie: sto osiemdziesiąt siedem tysięcy pięćset złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego nr 13 III p., powstałego w wyniku budowy budynku usługowo-biurowego z powierzchnią mieszkalną garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy ul. Długiej 70 w Krakowie na działce nr [...] obr. [...] Kraków - Śródmieście, bez wymaganego prawem pozwolenia na ich użytkowanie. Organ l instancji ustalił, że ww. obiekt użytkowany jest bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wypełnia dyspozycję z art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. 2. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Powszechne [...] wskazując, że odbiór budynku został "zamknięty i skonsumowany decyzją prawomocną organu pierwszej instancji z 15 października 2007 r.". 3. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Fakt nielegalnego użytkowania, który potwierdza również strona skarżąca w zażaleniu, organ II instancji uznał zatem za bezsporny. Biorąc pod uwagę powyższe przy nakładaniu kary organ ustalił, że podmiotem zobowiązanym jest Powszechne [...] Sp. z o.o., jako inwestor, bowiem to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Chcąc uniknąć kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, inwestor winien uzyskać pozwolenia na użytkowanie przed przekazaniem lokali poszczególnym użytkownikom. 5. Powszechne [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 123 k.p.a., 141 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f w zw. z art. 59g ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane. 6. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu podał, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego. W myśl art. 55 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Zaskarżona decyzja dotyczy budynku usługowo-biurowego z powierzchnią mieszkalną, garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną zlokalizowaną przy ul. [...] w Krakowie, który został zaliczony przez organy administracji publicznej do kategorii XVII. Nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, że w sytuacji gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. Jeśli obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu i pomieszczenia te zaliczane są do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Organy administracji publicznej, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, winny zatem dokładnie ustalić jaka część budynku była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a następnie obliczyć wysokość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania właśnie tej części. 8. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. "145 ust. 1 pkt 1a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że kara przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawo budowlane winna być liczona tylko od części budynku bezprawnie użytkowanej, gdy przepis art. 57 ust. 7 Prawo budowlane przewiduje w takiej sytuacji karę z tytułu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że nie można zgodzić się z powyższym rozstrzygnięciem, gdyż przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest, zgodnie z art. 55 Prawo budowlane, cały obiekt budowlany. Tak więc zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, nawet gdy stwierdza się użytkowanie części obiektu to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a więc zdaniem organu skarżącego całego obiektu budowlanego, a nie tylko części. 9. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powszechne [...] Sp. z o.o. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego podnosząc, że skarga ta nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podniesionymi w niej zarzutami (podstawami skargi kasacyjnej). W sytuacji gdy zgłoszono zarzuty zarówno natury materialnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i procesowej (pkt 2), te drugie podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności. 2. Artykuł 141 § 1 p.p.s.a. określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. W związku z tym w zarzucie dotyczącym naruszenia tego przepisu należałoby wskazać, któremu z tych wymogów i w jakim zakresie uzasadnienie wyroku nie odpowiada. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma jednego sformułowania, które dałoby się powiązać z materią unormowaną w art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia merytoryczną ocenę zarzutu. 3. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (a nie ust. 1 pkt 1a), nakazuje sądowi uchylenie kontrolowanego aktu w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego. Zastosowanie przez Sąd I instancji tego przepisu było konsekwencją uznania, że art. 57 ust. 7 nie daje podstawy do wymierzenia kary w wysokości niezależnej od tego, czy "samowola użytkowa" dotyczyła całego obiektu, czy tylko jego części. Zatem ocena, czy przepis, na podstawie którego uchylono kwestionowane postanowienie został naruszony zależy wyłącznie od rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wystarczającym zatem w niniejszej sprawie z procesowego punktu widzenia było podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego. 4. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należałoby wskazać: – jak sąd rozumiał naruszony przepis, – na czym polegało błędne rozumienie sądu, – jak przepis ten zdaniem autora skargi kasacyjnej winien być rozumiany. W tym ostatnim zakresie, wywody skargi kasacyjnej (podobnie jak uzasadnienie wyroku) są nader lakoniczne. Sprowadzają się one do tego, że skoro przedmiotem pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 1) jest cały obiekt, to i kara z tytułu nielegalnego użytkowania nawet części tego obiektu powinna być liczona "od całego" obiektu. Gdyby ten pogląd podzielić, to za zupełnie zbędne należałoby uznać zamieszczenie w ustępie 7 tego artykułu wyrazów "lub jego części". Każde bowiem użytkowanie – bez względu na jego przedmiotowy zakres – należałoby uznać za użytkowanie całego obiektu – jak tego chcą organy nadzoru budowlanego. Takie rozumowanie prowadziłoby (miało to miejsce również w tej sprawie) do sytuacji nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Chodzi w szczególności o naruszenie zasady proporcjonalności, wyprowadzonej z art. 31 ustawy zasadniczej. Każda, nawet popełniona w nieznacznym zakresie "samowola użytkowa" odnosząca się do dającej się wyodrębnić części wielkiego obiektu budowlanego pociągałaby za sobą wymierzenie kary "w drakońskiej wysokości", jak to nie bez racji podniesiono w zdaniu odrębnym s. M. Mazurkiewicza do powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. Skoro ustawodawca w art. 57 ust. 7 zróżnicował użytkowanie obiektu z uwagi na jego przedmiotowy zakres, to kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu musi być proporcjonalna do tego zakresu. Trafnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kara wymierzona skarżącemu winna odnosić się wyłącznie do nielegalnie użytkowanej części obiektu budowlanego. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przedstawionym wyżej aspekcie, co wynika wprost z przedstawionego Trybunałowi pytania prawnego, jak i uzasadnienia tego wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.