II GSK 1331/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 256/12 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w latach 2004-2006 W. Z. występowała z wnioskami i otrzymała pomoc finansową w ramach wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do powierzchni 24 ha, w kwocie 6.336 zł za każdy rok. W wyniku przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] lipca 2007 r. stwierdzono brak prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działki objętej pomocą finansową w latach 2004-2006. W efekcie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. z siedzibą w W., działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej: ustawa o ARiMR, ustalił W. Z. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za cały okres ich pobierania w wysokości 19.008 zł. W wyniku złożonego przez W. Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją dnia [...] listopada 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że płatność ONW przysługiwała skarżącej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), dalej: rozporządzenie ONW z 2004 r., które określają m.in. wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a działalność ta jest prowadzona zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE Nr L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., s. 80), dalej: Rozporządzenie Nr 1257/1999. Składając w Biurze Powiatowym ARiMR pierwszy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności ONW (na rok 2004) W. Z. zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za jaką przez okres 5 lat otrzymała płatność z tytułu ONW. Tymczasem przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej w 2007 r. kontrola wykazała brak prowadzenia działalności rolniczej w całym gospodarstwie objętym zobowiązaniem ONW. Ponadto, wobec sprzedaży gospodarstwa rolnego w 2008 r. i niedokonania czynności o których mowa w § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a i ust. 3 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), dalej: rozporządzenie ONW z 2009 r., w sprawie miał zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania. Wobec powyższego Prezes ARiMR stwierdził, że płatności ONW za lata 2004-2006 przekazane na rachunek W. Z. na podstawie decyzji przyznających płatności, były płatnościami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE Nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r., s. 11) oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 (...) (Dz. U. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18). Skargę na powyższą decyzję wniosła W. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Wskazał m.in., że W. Z., składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności ONW (na rok 2004), zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za jaką otrzymała pierwszą płatność z tytułu ONW (tj. 24 ha) przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej pomocy, co nastąpiło w dniu [...] marca 2005 r., a zatem 5-letni okres zobowiązania trwał do [...] marca 2010 r. Tymczasem już w 2007 r. stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Wyniki kontroli były podstawą wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie przyznania płatności ONW do całej powierzchni wnioskowanej (24 ha), objętej zobowiązaniem wieloletnim oraz nałożenia sankcji w wysokości 6336 zł. Z uzasadnienia tej ostatecznej decyzji wynikało, że powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu, uprawniająca do przyznania płatności wyniosła 0 ha. W ocenie WSA już tylko okoliczność zaniechania działalności rolniczej na całym obszarze ONW w 2007 r., była wystarczającą przesłanką do ustalenia, że pobrane dotychczas płatności były nienależne i orzeczenia o ich zwrocie, wobec treści § 9 ust. 1 rozporządzenia ONW z 2009 r. Sąd I instancji za nietrafne uznał argumenty skarżącej, iż działalność rolnicza na obszarze objętym zobowiązaniem ONW była przez nią prowadzona przez cały 5–letni okres zobowiązania. W tym zakresie skarżąca z jednej strony sugerowała, że działalność rolnicza była prowadzona przez nią (str. 3 pisma procesowego z 22 marca 2012 r.), z drugiej zaś strony wskazała, że czynności rolnicze były wykonywane przez wynajętego rolnika A. Z. również po sprzedaży gruntu w 2008 r., a nowy właściciel gruntu nie wystąpił o płatności, jak również nie kwestionował faktu wykorzystywania ziemi przez A. Z. (uzasadnienie skargi). Zdaniem Sądu I instancji trudno dociec jaki rodzaj władztwa nad gruntem skarżąca miałaby zachować po jego sprzedaży, skoro przestała być posiadaczem samoistnym, nie władała też gruntem faktycznie, gdyż był on wykorzystywany przez A. Z. Powyższe potwierdza jego oświadczenie z dnia 12 maja 2010 r., zgodnie z którym w 2009 r., mimo zmiany właściciela, w dalszym ciągu wykorzystywał te grunty rolniczo, co nie było kwestionowane przez nowego właściciela. Fakt ten potwierdziła sama skarżąca, która w pisemnym oświadczeniu z dnia 17 maja 2010 r. stwierdziła: "Dlatego z Prezesem Firmy przy sprzedaży ziemi uzgodniliśmy, że osoba, która do tej pory pomagała mi w utrzymaniu ziemi będzie mogła jeszcze przez rok te grunty wykorzystywać rolniczo". W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowa była argumentacja rozpoznających sprawę organów, iż wobec sprzedaży nieruchomości i związanego z tą czynnością prawną przeniesienia posiadania oraz niedokonania przez skarżącą lub nabywcę nieruchomości czynności o których mowa w § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, nie można było odstąpić od ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. Z. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) zastosowaniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 9 ust 2 rozporządzenia ONW z 2004 r. poprzez przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, podczas gdy organ nie wykazał bezspornie w toku postępowania, że takie przesłanki wystąpiły, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia naruszenia przez organ prawa materialnego – przez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 9 ust 2 rozporządzenia ONW z 2004 r. oraz prawa procesowego, tj. art. 7, 8,11 i 107 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej wyroku, ograniczenie się do przytoczenia brzmienia przepisów prawa, pominięcie faktu, iż z § 9 rozporządzenia ONW z 2004 r. nie wynika, aby przeniesienie własności czy też posiadania gruntu wiązało się automatycznie z zaprzestaniem prowadzenia na nim działalności rolniczej, a w konsekwencji pominięcie faktu, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na gruncie objętym płatnościami, w sytuacji, gdy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że zasadniczą przesłanką wydania decyzji o określeniu nienależnej płatności jest zaniechanie działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem. Tymczasem w sprawie do zaniechania działalności rolniczej przez skarżącą nie doszło. Przede wszystkim kasator podniósł, że kontrola, która została przeprowadzona w lipcu 2007 r. mogła stwierdzić jedynie, czy w chwili jej przeprowadzania na danym gruncie widoczne były ślady prowadzenia prac rolniczych. Skarżąca wyjaśniła, że niezbędne czynności rolnicze na gruncie objętym dopłatami wykonywał A. Z., z którym zawarła umowę użyczenia. Jest on rolnikiem prowadzącym własne gospodarstwo rolne, w związku z czym z pierwszej kolejności tam wykonywał swoją działalność, a następnie zajmował się działką skarżącej również po jej sprzedaży w 2008 r. Oznacza to, że przez cały okres 5-letniego zobowiązania działalność rolnicza była na spornym gruncie prowadzona przez skarżącą. Z § 9 rozporządzenia ONW z 2004 r. zdaniem skarżącej nie wynika, aby przeniesienie własności czy też posiadania gruntu wiązało się automatycznie z zaprzestaniem prowadzenia na nim działalności rolniczej na przykład na skutek utraty władztwa nad tym gruncie. W ocenie skarżącej powyższy przepis daje asumpt do przyjęcia, że jeśli podmiot, któremu przyznano płatności, wyzbędzie się gruntu objętego tymi płatnościami, ale w dalszym ciągu będzie prowadził na nim działalność rolniczą, na przykład za zgodą nabywcy, to brak jest podstaw do przyjęcia, że działalność rolnicza nie jest prowadzona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej nie jest podważana wykładnia przepisów, które legły u podstaw kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Postawione zarzuty koncentrują się na kwestionowaniu zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, uzasadniającego, na zasadzie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, ustalenie wielkości nienależnie pobranych środków finansowych. Podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych w kasacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, skarżąca twierdzi, że nie doszło do zaniechania działalności rolniczej, bowiem przez cały okres trwania zobowiązania, niezbędne czynności rolnicze na zgłoszonej do płatności działce rolnej, wykonywał rolnik, z którym skarżąca zawarła w tym celu umowę użyczenia, a wyniki kontroli ze względu na charakter uprawy (ugór i łąki) mogą dotyczyć tylko stanu istniejącego w chwili kontroli. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Jak już zostało powiedziane skarżąca nie kwestionuje, opartej na art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1257/1999 oraz § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia ONW z 2004 r. zasady zgodnie z którą warunkiem uzyskania uprawnienia do płatności ONW jest prowadzenie działalności rolniczej na zadeklarowanych do płatności obszarach przez przynajmniej (okres minimalny) 5 lat. Okres ten należy liczyć od pierwszej wypłaty, co wynika z powołanej wyżej normy art. 14 ust. 2 Rozporządzenia unijnego. Zaniechanie działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności ONW działkach w okresie minimalnym trwania zobowiązania stanowiło, jak podkreślił Sąd I instancji, materialnoprawną podstawę zwrotu całej płatności, o czym mowa w § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia ONW z 2004 r. W kontrolowanej kasacyjnie sprawie nie jest sporne, że skarżąca w 2004 r. wystąpiła o pomoc finansową w ramach wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do określonej wnioskiem powierzchni, tak jak niesporne jest że pomoc została przyznana decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., a kolejne kwoty pomocy wypłacane zostały jeszcze dwukrotnie na podstawie decyzji za określony czas prowadzenia działalności rolniczej. Organ odmówił pomocy finansowej na 2007 r. po stwierdzeniu, że skarżąca żadnej działalności na zgłoszonych gruntach nie prowadzi. Ustalenie to znalazło oparcie w przeprowadzonej dnia [...] lipca 2007 r. kontroli na miejscu i sporządzonym z niej protokole. Wynik kontroli stanowił faktyczną podstawę odmowy przyznania skarżącej płatności za 2007 r., a skarżąca nie złożyła odwołania od wydanej w tej sprawie decyzji, jak też nie złożyła już wniosków pomocowych na kolejne lata tzn. na lata 2008 - 2009. Wszystkie opisane okoliczności, a w szczególności ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzająca zerowy stan powierzchni kwalifikujący się do płatności ONW i odmawiająca przyznania pomocy na ten rok, zasadnie zostały ocenione przez Sąd I instancji jako dające podstawę do przyjęcia zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na całej zgłoszonej do pomocy powierzchni, w następstwie czego oparte na art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia ONW z 2004 r., żądanie Prezesa ARiMR zwrotu było konieczne i w pełni uzasadnione. Należy podkreślić, że w postępowaniu w sprawie o zwrot pobranych płatności z tytułu ONW, nie może być podważana podstawowa okoliczność faktyczna stanowiąca również faktyczną podstawę innej, ostatecznej decyzji. Nie mogą zatem, w sprawie o zwrot nienależnie pobranych środków finansowych, zostać uwzględnione zarzuty kasacyjne skierowane przeciwko ustaleniom, które zapadły w postępowaniu o płatność ONW na rok 2007 i które w tejże sprawie nie były kwestionowane w przewidzianym przepisami procesowymi trybie. Oznacza to, że cała argumentacja związana z uprawianiem zgłoszonego do płatności ONW gruntu przez A. Z. nie może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona. Niepodważalny fakt zaniechania działalności rolniczej, jak celnie zauważył WSA, stanowi, w świetle przywołanych wyżej przepisów, wystarczającą podstawę do zwrotu udzielonej pomocy, czyniąc tym samym zaskarżoną decyzję zgodną z prawem. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej związanej z niedochowaniem przez skarżącą 5-letniego okresu gospodarowania na zgłoszonym gruncie, nawet gdyby Naczelny Sąd Administracyjny miał wątpliwości co do ustaleń w tym zakresie, już tylko dowiedziony fakt nieprowadzenia działalności rolniczej w okresie 2004 – 2007 stanowi wystarczającą podstawę do żądania zwrotu przyznanych skarżącej płatności. Mimo to, wypada stwierdzić, że aprobata Sądu I instancji dla ustaleń organu w tej kwestii, nie budzi wątpliwości. Skarżąca sprzedała grunt objęty pomocą ONW przed upływem okresu 5 lat trwania zobowiązania, co zresztą sama przyznała w toku postępowania administracyjnego, argumentując, iż nie wiedziała, że bieg terminu tego zobowiązania liczony jest od dnia pierwszej płatności tj. [...] stycznia 2005 r. Zobowiązanie skarżącej powinno było trwać minimalnie do [...] stycznia 2010 r., gdy tymczasem umowa sprzedaży gruntu dokonała się w dniu [...] grudnia 2008 r. Argumentacja skarżącej nie może zostać uwzględniona nie tylko z tych powodów, że nie znajduje ona oparcia w prawie, ale nawet gdyby przyjąć za początek biegu terminu trwania zobowiązania dzień złożenia wniosku o pomoc, to okres 5 lat również nie zostałby dochowany. Wypada w tym miejscu podkreślić, że skarżąca nie może zasłaniać się nieświadomością co do sposobu liczenia 5 letniego terminu zobowiązania, jeśli we wniosku, który wypełniała jednoznacznie stwierdza się, że okres 5 lat liczony jest od daty pierwszej płatności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.