II SA/Rz 838/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Z. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej granicznych wartości i wielkości opłat za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa i Gminy [...] za 1 m2, w obrębach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z uwzględnieniem obowiązujących dla różnych stref (miejskich i podmiejskich) stawek, ze wskazaniem adresatów (podmiotów) dyskrecjonalności - w okresie od września 1977 r. do marca 2013 r. Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. Prezydent Miasta wezwał skarżącą do wykazania, iż uzyskanie informacji przetworzonej objętej ww. wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia 27 lutego 2019 r. wniosła o precyzyjne wskazanie trybu, sposobu, pobudek, motywacji czy podstaw żądania przez organ wykazania szczególnej dla interesu publicznego istotności wniosku, oraz o informację co powinna złożyć i w jakiej formie aby zadośćuczynić wezwaniu organu prowadzącego postępowanie. Kolejnym pismem z dnia 14 marca 2019 r. skarżąca wniosła o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia żądanej informacji ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prezydent Miasta stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie posiada danych wskazanych przez skarżącą we wniosku. Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ewidencjonowane były w informatycznym programie "[...]" od 1993 r. do 2012 r., natomiast od 2012 r. ewidencjonowane są w programie "[...]". Stosowany aktualnie program informatyczny ewidencjonuje listę użytkowników wieczystych, wysokość opłaty rocznej, oraz listę działek będących w użytkowaniu wieczystym w odniesieniu do danego użytkownika wieczystego. Program, w którym prowadzona jest ta ewidencja informatyczna nie przewiduje możliwości wyfiltrowania użytkowników wieczystych w rozbiciu na lata, obręby, wartości i wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem Prezydenta Miasta, uzyskanie danych objętych wnioskiem możliwe byłoby jedynie po przeprowadzeniu szczegółowej analizy archiwalnej dokumentacji papierowej tj. corocznych zawiadomień o wysokości opłat za użytkowanie wieczyste, a przypadku ich braku dokumentacji księgowej dotyczącej wpłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz wszystkich dokumentów związanych ze zmianą opłaty za użytkowanie wieczyste w okresie od 1977 r. do 2013 r., tj. na przestrzeni 36 lat, a następnie zestawieniu uzyskanych informacji według szczegółowych kryteriów wskazanych we wniosku. Niewątpliwie wiązałoby się to z oddelegowaniem pracownika do realizacji wyłącznie ww. czynności przez okres co najmniej miesiąca czasu. Podjęcie powyższych działań skutkowałoby zakłóceniem normalnego toku działania Urzędu Miasta [...], w efekcie czego wykonywanie przypisanych zadań byłoby utrudnione i opóźnione. Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych Prezydent Miasta stwierdził, że żądana informacja jest informacją o charakterze przetworzonym. Następnie Prezydent Miasta stwierdził, że skarżąca w swoich pismach z dnia 6 lutego 2019 r. oraz 27 lutego 2019 r. nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji. Brak wskazania celu wykorzystania informacji objętej ww. wnioskiem wyklucza możliwość uznania, że zostanie ona wykorzystana dla lepszej ochrony interesu publicznego oraz poprawy funkcjonowania organów administracji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że skarżąca żąda udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, której podmiot zobowiązany nie posiada i musi dopiero ją wytworzyć dla potrzeb realizacji wniosku. Ponadto skarżąca nie wykazała, że wytworzenie specjalnie w odpowiedzi na jej wniosek nowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na wezwanie organu skarżąca weszła w polemikę z organem nie wykazując dlaczego uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. SKO zaznaczyło, że wezwanie zawarte w piśmie Prezydenta Miasta było sformułowane jasno i nie budziło wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem SKO, w niniejszej sprawie żądanie skarżącej stanowi informację przetworzoną ponieważ wymaga wysiłku intelektualnego oraz pracochłonnych czynności biurowo- kancelaryjnych aby stworzyć zestawienie o które wnosi skarżąca. Jest to o tyle czynność twórcza, że opłaty z tytułu wieczystego użytkowania ustalane są w oparciu o wyceny rzeczoznawców, ale mogą być także ustalone w drodze ugody. Nadto wniosek obejmuje długi okres czasu i dodatkowe warunki kwalifikujące. SKO podkreśliło, że regulacje prawne są jednoznaczne - wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że SKO nie rozpatrzyło wszystkich zarzutów odwołania. W ocenie skarżącej, żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej. W ocenie skarżącej zbiór informacji prostych nie wymuszał analizowania posiadanego zasobu dokumentów, a jedynie ewentualnej ich anonimizacji. Skarżąca wyjaśniła, że żądana informacja jest jej potrzebna aby móc oznaczyć wszystkie zamiany gruntów dokonane w obrębie ulic [...], [...] i [...] w [...], dokonane przy wykorzystaniu zmian ustrojowych oraz przekształceń organizacyjnych spółdzielni mieszkaniowej. Skarżąca zarzuciła również, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że żądane przez nią informacje dotyczą opłat z tytułu wieczystego użytkowania, podczas gdy żądanie dotyczyło użytkowania wieczystego. Dalej skarżąca stwierdziła, że Prezydent Miasta w uzasadnieniu decyzji nie wykazał braku szczególnie istotnego interesu publicznego. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie odniosły się do powołanej we wniosku ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, wykluczając tym samym komercyjny charakter żądanej informacji. Skarżąca zakwestionowała również prawidłowość doręczenia jej decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy obu instancji zebrały i rozważyły materiał dowodowy zachowując rygory przewidziane przepisami K.p.a. – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, a ustalony stan faktyczny został prawidłowo oceniony przez pryzmat obowiązujących przepisów u.d.i.p. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jest to przepis modyfikujący ogólna klauzulę dostępową proklamowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Warunkuje on dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmiot żądający dostępu do takiej informacji musi więc wykazać, że jest mu ona niezbędna z uwagi na pewne wartości publiczne, a więc dobra, którym w założeniu przypisuje się społecznie pozytywne znaczenie. Nie chodzi więc o interesy partykularne podmiotu żądającego informacji przetworzonej, lecz o dobra o znaczeniu publicznym, wspólnym dla całego społeczeństwa, społeczności lokalnej, bądź określonej grupy podmiotów, która mimo wyodrębnienia nie traci przymiotu "publiczności". Jest to rozwiązanie pragmatyczne, albowiem pozwala uzasadnić konieczność zaangażowania podmiotu zobowiązanego do przetworzenia informacji, obowiązkiem ochrony dobra wspólnego. W analizowanej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądana przez skarżącą informacja miała charakter publicznej informacji przetworzonej. W tej materii Sąd podziela konkluzje organu, który kwestię tę zweryfikował pozytywnie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 4 lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej granicznych wartości i wielkości opłat za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa i Gminy [...] za 1 m2, w obrębach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z uwzględnieniem obowiązujących dla różnych stref (miejskich i podmiejskich) stawek, ze wskazaniem adresatów (podmiotów) dyskrecjonalności - w okresie od września 1977 r. do marca 2013 r. Już samo skonfrontowanie treści wnioski z elementarnymi zasadami doświadczenia życiowego nakazuje wnioskować, że zakres żądanych informacji jest bardzo szeroki i sięga wiadomości o charakterze niemalże historycznym – okresu 36 lat, który rozpoczyna się 42 lata temu. Organy w sposób precyzyjny i jasny wyjaśniły, na czym opierają swoją oceną o przetworzonym charakterze informacji: 1) Ewidencjonowanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego w informatycznym programie "[...]" dopiero od 1993 r. do 2012 r., 2) Ewidencjonowanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego w informatycznym programie "[...]" od 2012 r., 3) Program ewidencjonuje listę użytkowników wieczystych, wysokość opłaty rocznej, oraz listę działek będących w użytkowaniu wieczystym w odniesieniu do danego użytkownika wieczystego, natomiast nie przewiduje możliwości wyfiltrowania użytkowników wieczystych w rozbiciu na lata, obręby, wartości i wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego, 4) Uzyskanie danych objętych wnioskiem możliwe byłoby jedynie po przeprowadzeniu szczegółowej analizy archiwalnej dokumentacji papierowej tj. corocznych zawiadomień o wysokości opłat za użytkowanie wieczyste, a przypadku ich braku dokumentacji księgowej dotyczącej wpłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz wszystkich dokumentów związanych ze zmianą opłaty za użytkowanie wieczyste w okresie od 1977 r. do 2013 r., tj. na przestrzeni 36 lat, a następnie zestawieniu uzyskanych informacji według szczegółowych kryteriów wskazanych we wniosku. W ocenie organów, realizacji ww. czynności wiązałoby się z oddelegowaniem pracownika na okres co najmniej miesiąca czasu. Podjęcie powyższych działań skutkowałoby zakłóceniem normalnego toku działania Urzędu Miasta [...], w efekcie czego wykonywanie przypisanych zadań byłoby utrudnione i opóźnione. W ocenie Sądu przywołane przez organ okoliczności, oraz ich ocena jest prawidłowa. Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona – zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 I OSK 431/17, LEX nr 2621227; z dnia 18 kwietnia 2018 r. I OSK 2336/17; z dnia 26 marca 2018 r. I OSK 2349/17; z dnia 16 marca 2018 r. I OSK 915/16. W ujęciu ww. zasad nie ma wątpliwości, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter i publicznej informacji przetworzonej. Z tego względu jako prawidłowe należy ocenić skierowane do skarżącej w dniu 12 lutego 2019 roku wezwanie do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji. Organ szczegółowo wyjaśnił podstawę wezwania, oraz skutki braku jego realizacji. Swoimi pismami – z dnia 27 lutego i 14 marca 2019 roku – skarżąca polemizowała z działaniami organu, żądała wykazania motywów, pobudek i podstaw kierowanego do niej wezwania. Skarżąca nie zastosowała się jednak do jego treści. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu, wadliwego doręczenia decyzji organ II instancji. Decyzja była dwukrotnie awizowana i została doręczona skarżącej w trybie art. 44 K.p.a. Skarżąca w terminie wniosła skargę, obszernie formułując i uzasadniając zarzuty. Nie ma żadnych argumentów, by zasadnie twierdzić, że jakikolwiek uprawnienia procesowe skarżącej zostały naruszone. Brak również podstaw, by uwzględnić zarzut wskazujący na to, że skarżąca domagał się informacji o opłatach za użytkownie wieczyste, a nie za wieczyste użytkowanie. Sąd wskazuje, iż na gruncie niniejszej sprawy rozróżnienie to ma jedynie charakter semantyczny i w żaden sposób nie modyfikuje zakresu wniosku oraz żądanych informacji. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.