IV SAB/Wr 848/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2022 r. w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. K., datowanej na dzień 24 września 2021 r. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 1 marca 2021r. o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2021/2022. Strona wywodziła, że w dniu 1 marca 2021 r. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze 500+ na okres 2020/2021 oraz 2021/2022. W związku z zatrudnieniem na terenie Czech wniosek Strony przekazano organowi, który do dnia dzisiejszego pozostaje bez odpowiedzi. W dniu 13 lipca 2021 r. Strona wystąpiła z wnioskiem o świadczenie "za życiem", termin na jego rozpoznanie wynosi dwa miesiące, wiosek ten także nie został rozpoznany. Skarżący zarzucał, że organ nie komunikował się z nim w sprawie opóźnienia w rozpoznaniu wniosków, wobec czego Skarżący nie wie na jakim jest sprawa. Pomimo licznych telefonów i pism kierowanych do organu, także drogą elektroniczną, brak reakcji, co dowodzi, że Strona jest lekceważona. Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do dokonania niezbędnych czynności. Skarga wniesiona bezpośrednio do Sądu w dniu 4 października 2021 r. została przekazana organowi, zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 5 listopada 2021 r. organ nadesłał Sądowi skargę wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy. Wnioskował o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywodził, że Skarżący w dniu 1 marca 2021 r. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej Gminy K. (OPS) wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P. K. na okresy zasiłkowe 2019/2021 oraz 2021/2022. Wobec braku oznaczenia w treści wniosku, że nikt z rodziny nie przebywa za granicą Skarżącego wezwano do korekty wniosku, co nastąpiło w dniu 23 marca 2021 r. W dniu 1 kwietnia 2021 r. wnioski Strony przekazano organowi celem ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 13 lipca 2021 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia "za życiem" na dziecko K. K., który w dniu 17 sierpnia 2021 r. przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 28 września 2021 r. organ wydał decyzję przyznającą Stronie jednozrazowe świadczenie w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko K. K. Nadto tego samego dnia wydał Informacje przyznające Stronie świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko P. K. na okres od 1 marca 2021r. do 31 maja 2021 r. (z wniosku dotyczącego okresu zasiłkowego 2019/2021) oraz na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. (z wniosku dotyczącego okresu zasiłkowego 2021/2022). W dniu 5 października 2021 r. wpłynęła Skarga strony na bezczynność. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 uznającą za niedopuszczalną skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zaznaczał, że skarga została wniesiona po wydaniu decyzji i Informacji w sprawie złożonych wniosków. Z ostrożności procesowej organ wnioskował o oddalenie skargi, wskazał, że wniosek dotyczący świadczenia "za życiem" wpłynął w dniu 17 sierpnia 2021 r., a decyzję wydano w dniu 28 września 2021 r. zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Wyjaśniał, że wnioski dotyczące wskazanego świadczenia są rozpoznawane w pierwszej kolejności. W odniesieniu do pozostałych wniosków organ wskazał na ogromny napływ wniosków, które są rozpoznawane wg daty wpływu. Jakkolwiek wnioski Strony rozpoznano z opóźnieniem, to przyczyną jest natłok spraw a nie lekceważenie stron. Organ wskazał na podjęte środki zaradcze, zwiększenie obsady kadrowej, co wobec epidemii Covid-19 nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Organ zawracał uwagę, że rozstrzygnięcia przygotowano już w maju 2021 r., ale z uwagi na określoną liczbę osób uprawnionych do podpisania rozstrzygnięć czas ich rozpoznania uległ wydłużeniu. Obecnie podjęte są kroki w celu zwiększenia liczby osób uprawnionych do podpisywania orzeczeń. Organ negował również opinię wyrażaną w orzecznictwie, że sprawy przekazane do rozpoznania nie są złożone, opinię w tym zakresie potwierdza kierunek zmian legislacyjnych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 listopada 2021 r. skarga Strony została rozdzielona na trzy odrębne sprawy i zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wr 848/21 (dotycząca sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 1 marca 2021 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 – rozpoznawana niniejszym wyrokiem); akt IV SAB/Wr 847/21 (dotycząca sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 1 marca 2021 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021); akt IV SAB/Wr 849/21 (dotycząca sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 17 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia prawa do jednorazowego świadczenia "za życiem"). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy, tj. 2021/2022. Na wstępie jednak, wobec zgłoszonego przez organ wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na zakończenie postępowania trzeba wskazać, że powoływana na poparcie tych racji uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdza, że drogę do merytorycznego rozpoznania skargi strony zamyka wydanie decyzji ostatecznej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie musi zostać zakończone, co oznacza wydanie aktu je kończącego, doręczenie go stronie postępowania oraz bezskuteczny upływ terminu do wniesienia środków odwoławczych lub też wydanie decyzji w trybie odwoławczym. W realiach rozpoznawanej sprawy jakkolwiek wydano akty kończące postępowanie, to brak jakiegokolwiek dowodu doręczenia tych pism. Zgodnie zaś z art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) - który na mocy art. 8 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 924) ma w sprawie zastosowanie - przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji (ust. 1). Organ właściwy lub wojewoda przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej - o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej, organ właściwy lub wojewoda, odbierając wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości odebrania od tego organu informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Zgodnie zaś z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133), co ma odniesienie do zasad związanych z doręczeniem decyzji. Jak wynika z akt sprawy w odniesieniu do wydanego w toku postępowania wszczętego wnioskiem Strony z dnia 1 marca 2021 r., a dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia na okres 2021/2022, brak jakichkolwiek informacji o doręczeniu Stronie rozstrzygnięcia organu z dnia 28 września 2021 r. Tym samym, zgodnie z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu powoływanej uchwały Sąd był obligowany do zbadania, czy organ nie pozostawał w sprawie bezczynny. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w dniu 1 marca 2021r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres zasiłkowy 2021/2022. Pismem z dnia 18 marca 2021 r. (data wpływu 1 kwietnia 2021 r.) został on przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia czy i od kiedy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 28 września 2021 r. organ Informację przyznającą Stronie świadczenie w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko za okres od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. Odnosząc opisane ustalenia do przywołanych reguł prawnych określających terminy rozpoznania sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że organ wykroczył poza ustawowe terminy rozpoznania sprawy i to w sposób znaczący. Od daty przekazania pisma do organu, tj. 1 kwietnia 2021 r. do dnia wydania orzeczenia, tj. 28 września 2021 r. upłynęło prawie pół roku, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. na rozpoznanie sprawy organ miał maksymalnie dwa miesiące. Przy czym w aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji wskazujących na okoliczności wyłączające bieg terminów ustawowych. Powyższe, w kontekście opisanej konstrukcji instytucji bezczynności nakazywało jej stwierdzenie. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy oraz znaczący okres pozostawania w bezczynności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności organu administracji, stwierdzając, że ma ona charakter kwalifikowany. Mając na uwadze fakt, że w sprawie wydano akty kończące postępowanie orzekanie w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia wniosku Strony. Końcowo wskazania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.