IV SA/Wa 980/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...); II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz J. L. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami o numerach [...], stanowiącymi własność J. L. z działkami o numerach [...], stanowiącymi własność J. C., położonymi w S. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn.akt IV SA/Wa 474/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...], umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przedmiotowych działek. Wyrokiem tym Sąd uchylił również decyzję Wójta z dnia [...] września 2005 r. Przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji było naruszenie art.262§2 i 264 k.p.a. Sąd wskazał, iż organy nie orzekły o kosztach postępowania rozgraniczeniowego bądź to w formie zamieszczenia stosownego postanowienia w decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe bądź też w formie odrębnego aktu administracyjnego. Przy orzekaniu w przedmiocie tych kosztów organ winien rozważyć w świetle art.262§1 pkt 2 k.p.a., czy zobowiązanym do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego będzie wyłącznie podmiot, który wnioskował o przeprowadzenie tego postępowania, czy też również uczestnik postępowania. Wyrokiem z dnia 19 września 2007 r, sygn. akt I OSK 1356/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2006 r. NSA podzielił pogląd WSA, iż pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania administracyjnego w rozumieniu art.262§1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy, w tym ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami dla obu stron - właścicieli tych nieruchomości. NSA wskazał, iż w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 wskazano, iż postępowanie rozgraniczeniowe uregulowane jest kompleksowo w dwóch aktach prawnych, tj. w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 100, poz.1086 z późn.zm.) oraz w kodeksie cywilnym, a ponadto, że może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym. Nie zmienia to jednak faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości stanowi jedną całość. Nie do przyjęcia byłaby zatem teza, że w postępowaniu administracyjnym rozgraniczenie nieruchomości dokonywane jest według innych kryteriów niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym, a także, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Z analizy porównawczej art.152 i 153 kodeksu cywilnego i art.31 ust.2 - 4 i art.34 ust.1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że w obu rodzajach tych postępowań, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny obowiązane są stosować te same zasady. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art.152 kodeksu cywilnego, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Powołany art.152 kodeksu cywilnego stanowi zatem podstawę materialnoprawna rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy jednak mieć także na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art.262§1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art.152 kodeksu cywilnego. W następstwie zapadnięcia wskazanych wyżej rozstrzygnięć sądów administracyjnych Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2.000 zł oraz orzekł o obciążeniu stron postępowania kosztami po -, tj. po 1.000 zł. Koszty te obejmują prace uprawnionego geodety. Zażalenia na powyższe postanowienia wnieśli J. L. reprezentowany przez pełnomocnika oraz J. C. J. L. podniósł, iż w dniu [...] września 2003 r. dokonał wpłaty kwoty 2000 zł kosztów postępowania rozgraniczeniowego i na obecnym etapie postępowania nie ma innej możliwości domagania się zwrotu poniesionych kosztów od J. C. jak tylko w drodze postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym nakazującego zapłatę wydatkowanej sumy. Zażalający się podniósł również, iż postanowienie organu I instancji wydane zostało niezgodnie z przepisem art.264§1 k.p.a., jako że nie rozstrzyga o osobach zobowiązanych do poniesienia kosztów a także o terminie i sposobie ich uiszczenia. Wniósł o zmianę rozstrzygnięcia poprzez nakazanie J. C., aby w terminie dwóch tygodni od uprawomocnienia się postanowienia zwrócił J. L. kwotę 1.000 zł. W swoim zażaleniu J. C. podniósł z kolei, iż nie występował z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, a zatem koszty nie wynikały ani z jego winy (art.262§1 pkt 1 k.p.a.), ani też nie zostały poniesione na jego żądanie (art.262§1 pkt 2 k.p.a.). Rozpatrzywszy wniesione zażalenia, SKO nie podzieliło przedstawionej w niech argumentacji, utrzymując postanowienie Wójta Gminy W. w mocy. SKO wskazało, iż nie istnieje prawna możliwość orzeczenia o zwrocie kosztów pomiędzy stronami w związku z faktem, iż skarżący uiścił na rzecz Gminy W. całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 2.000 zł. Takie uprawnienie przysługuje bowiem wyłącznie sądowi powszechnemu w procesie cywilnym, nie zaś organowi administracji publicznej, odmiennie usytuowanemu w systemie prawnym. Tym samym nie ma prawnej możliwości nakazania J. C., aby zwrócił J. L. kwotę 1.000 zł. W ocenie SKO J. L. może wyegzekwować od J. C. kwotę 1.000 zł wyłącznie na podstawie art.405 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości (bezpodstawne wzbogacenie). Zarzut, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie osób zobowiązanych do poniesienia kosztów oraz terminu i sposobu ich uiszczenia, jest bezpodstawny. Po pierwsze, osoby zobowiązane do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostały niewątpliwie określone; są to J. L. i J. C. Po drugie, dyspozycja art.264§1 k.p.a. nie mogła być w niniejszej sprawie zrealizowana w części dotyczącej terminu i sposobu uiszczenia kosztów, jako że kwota 2.000 zł, obejmująca koszty postępowania rozgraniczeniowego została już wpłacona przez jednego z uczestników rozgraniczenia. Skargę na decyzję SKO wniósł J. L., podtrzymując zarzut, iż postanowienia organów obu instancji wydano z naruszeniem art.264§1 k.p.a., albowiem nie zawierają one rozstrzygnięcia w zakresie osób zobowiązanych do poniesienia kosztów oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Odnosząc się do oceny SKO, iż może wyegzekwować od J. C. kwotę 1.000 zł wyłącznie przed sądem cywilnym, skarżący podniósł, iż stosowne powództwo zostało w I instancji oddalone przez Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie o sygn. akt [...], a następnie w II instancji odrzucone postanowieniem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt [...]. Sąd cywilny II instancji uznał, iż w sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, albowiem winna być ona, jako sprawa administracyjna, rozpatrywana w drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżonych postanowień było ustalenie kosztów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.262§1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art.264§1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przy orzekaniu po raz kolejny o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, które toczyło się z udziałem skarżącego oraz uczestnika, organy były związane, stosownie do art.153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku NSA z dnia 19 września 2007 r., a wcześniej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2006 r. W wyroku NSA wskazano, iż postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości toczy się nie tylko w interesie wnioskodawcy, tj. tego właściciela jednej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem, który doprowadził do wszczęcia tego postępowania, ale również w interesie właściciela drugiej nieruchomości objętej postępowaniem. Interes dla obu stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Wynika stąd, iż koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości należy uznać - w świetle art.262§1 pkt 2 k.p.a. - za koszty poniesione w interesie obu stron postępowania rozgraniczeniowego. NSA wskazał także, iż również w postępowaniu o rozgraniczenie, prowadzonym przez organ administracji znajdzie zastosowanie art.152 k.c, stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z zestawienia art.262§1 pkt 2 k.p.a. oraz art.152 k.c. wynika zatem, iż koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Wprawdzie w wykonaniu zapadłych w sprawie wyroków WSA i NSA organy orzekły we właściwej formie procesowej o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ustalając je na 2.000 zł i obciążając nimi po połowie (tj. po 1.000 zł) strony postępowania, niemniej rozstrzygnięcie to jest niepełne i prowadzi jedynie do formalnego, nie zaś faktycznego obciążenia kosztami obu stron postępowania. Skoro bowiem koszty postępowania administracyjnego, obciążające po połowie obie strony, wyniosły 2.000 zł, to pomimo tego, iż w toku postępowania zostały już całkowicie pokryte przez skarżącego, konsekwentnym działaniem organu winno było być zobowiązanie uczestnika J. C. do uiszczenia przypadającej na niego części, z określeniem terminu i sposobu uiszczenia wpłaty. W odniesieniu do skarżącego organ winien był natomiast uznać, iż dokonał on nadpłaty w kwocie 1000 zł. Nadpłata ta winna mu być zwrócona przez organ I instancji w ramach rozliczenia kosztów postępowania pomiędzy organem a stroną a zatem w ramach zakreślonych przez art.264 k.p.a. Nie miałoby tu zatem miejsca orzekanie o zwrocie kosztów postępowania miedzy stronami, do czego jak słusznie wskazało SKO, k.p.a. organów administracji nie upoważnia. Wskazane wyżej rozwiązanie zapewnia możliwość konsekwentnego i całościowego rozliczenia, a także wyegzekwowania od każdej ze stron - na drodze administracyjnej - przypadającej na nią części kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji stanowisko SKO, iż doprowadzenie do równego obciążenia stron kosztami wskazanego wyżej postępowania wymaga dochodzenia przez skarżącego roszczeń przeciwko uczestnikowi na drodze postępowania cywilnego, uznać należy za nietrafne. W świetle powyższego uznać należy, iż kwestionowane postanowienia zapadły z naruszeniem art.153 p.p.s.a. z uwagi na niekonsekwentne zastosowanie się przez organy do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA oraz z naruszeniem art.264 k.p.a. z uwagi na niewskazanie terminu i sposobu uiszczenia kosztów przez J. C., jak też niezasądzenie od organu zwrotu nadpłaty na rzecz skarżącego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji oba postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji powtórnie orzeknie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego z uwzględnieniem wskazań zawartych poniżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c oraz art.200 p.p.s.a.