II GSK 1043/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 895/09 w sprawie ze skargi Ł.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 895/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Ł.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Wojewoda M. na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701), zwanej dalej: ustawą zmieniającą, oraz § 16 ust. 1 w związku z § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów (Dz. U. Nr 77, poz. 458), zwanego dalej: rozporządzeniem, i art. 104 k.p.a. odmówił dokonania wpisu skarżącego do ewidencji instruktorów techniki jazdy prowadzonej przez Wojewodę M. w zakresie kategorii prawa jazdy A, B, B+E, C, C+E, D i T. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, iż przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej prowadził działalność gospodarczą, czy też zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy, a zatem nie spełnił wymogów określonych w § 22 ust. 1 pkt 4 w związku z § 22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W oparciu o art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz § 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia, a także zgromadzoną dokumentację stwierdził, że skarżący nie przedstawił dokumentów poświadczających prowadzenie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Przedstawione przez skarżącego kopie zamówienia z dnia 22 sierpnia 2005 r. oraz faktur wystawionych przez I. Sp. j. w K., potwierdzają jedynie szkolenie i egzaminowanie kierowców będących klientami I. Z dokumentów tych nie wynika jednak fakt prowadzenia zajęć z zakresu doskonalenia techniki jazdy. Przedstawione dokumenty nie wskazują bowiem, iż prowadzone zajęcia zawierały w swoim programie elementy doskonalenia techniki jazdy, takie jak np. wykonanie manewru hamowania na płycie poślizgowej, czy pokonywanie zakrętów przy zachowaniu właściwej taktyki i techniki jazdy. W skardze na powyższą decyzję Ł.S. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu całego materiału dowodowego oraz § 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu stwierdził, że w § 22 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca nie zawarł zamkniętego katalogu dokumentów na potwierdzenie prowadzenia zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Skarżący przedstawił zlecenie wykonania usługi – pismo z dnia 22 sierpnia 2005 r., faktury VAT nr [...] i [...] oraz formularz pt. "Ocena kwalifikacji kierowcy", z których wynika, że przeprowadził osobiście szkolenia dla kierowców, a zakres tematyczny szkoleń określony na odwrotnej stronie ww. formularza wykazuje, iż polegało ono na doskonaleniu techniki jazdy pojazdem silnikowym. Obejmowało szkolenie w zakresie hamowania i jazdy w trudnych warunkach, w tym na śliskiej powierzchni, a zatem odpowiadało wymaganiom określonym w zał. Nr 8 do rozporządzenia. Organ w decyzji nie ustosunkował się do treści ww. formularza. Skoro ustawodawca nie ustalił definicji legalnej "doskonalenia techniki jazdy", a słowa "szkolenie" i "doskonalenie" są bliskoznaczne i oznaczają "zdobywanie coraz większych umiejętności w jakiejś dziedzinie". Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, sklasyfikowaną pod numerem 80.42.B PKD, to jest "Kształcenie ustawiczne dorosłych i pozostałe formy kształcenia, gdzie indziej niesklasyfikowane", która obejmuje również doskonalenie techniki jazdy kierowców. Na potwierdzenie spełnienia wymagań określonych w § 22 rozporządzenia załączył do skargi opinię sporządzoną przez dr D.T. Adiunkta Katedry Dydaktyki Instytutu Nauk o Wychowaniu Uniwersytetu Pedagogicznego w K. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie argumentując, że wszystkie przedstawione przez skarżącego dokumenty zostały wnikliwie przeanalizowane i żaden z nich (również załączona do skargi opinia) nie poświadcza prowadzenia zajęć w ramach doskonalenia techniki jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej prowadził działalność gospodarczą sklasyfikowaną według PKD pod nr 80.42B - Kształcenie ustawiczne dorosłych i pozostałe formy kształcenia, gdzie indziej niesklasyfikowane, która co do zasady, mogła obejmować swym zakresem prowadzenie szkoleń w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym skarżący nie wykazał w oparciu o przedstawione dokumenty, że przed wyjściem w życie ustawy zmieniającej prowadził szkolenia w zakresie doskonalenia techniki jazdy w ramach działalności gospodarczej. Z treści oświadczenia Prezesa Zarządu I. Sp. j. w K. z dnia 27 stycznia 2009 r. wynika, że przeprowadzona przez skarżącego w 2005 r. ocena kwalifikacji oraz szkolenie i egzaminowanie kierowców związane było z procesem rekrutacji pracowników prowadzonym przez tę Spółkę na rzecz podmiotu zagranicznego, a z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem działalności Spółki jest m.in. działalność związana z rekrutacją i udostępnianiem pracowników. Treść ww. dokumentów wskazuje więc, że skarżący w 2005 r. oceniał umiejętności praktyczne kierowców w procesie ich rekrutacji przez Spółkę, czego potwierdzeniem jest treść formularza pt. "Ocena kwalifikacji kierowcy". Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym z dokumentów tych nie wynika jednak, że skarżący prowadził dla tych kierowców zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Nie spełnił tym samym warunku niezbędnego do uzyskania wpisu na listę instruktorów techniki jazdy określonego w art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, gdyż nie przedstawił dokumentu poświadczającego prowadzenie przez niego przed dniem wejścia w życie tej ustawy zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Organ nie naruszył też przepisów postępowania, ocenił materiał dowodowy, ustosunkował się do twierdzeń i zarzutów strony i uzasadnił prawidłowo decyzję. W skardze kasacyjnej Ł.S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że skarżący musiał wykazać prowadzenie szkoleń w pełnym zakresie, odpowiadającym szkoleniom doskonalenia techniki jazdy, załączone faktury VAT nr [...] i [...] nie mogą potwierdzić wykonania przez niego szkoleń w zakresie doskonalenia techniki jazdy, a przedmiot działalności Spółki I. i zlecenie mu wykonania tych czynności nie potwierdzają, że szkolił on kierowców w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo nierozważenia całego materiału dowodowego, a w szczególności brak odniesienia się do załączonych do wniosku ww. faktur, potwierdzających wykonanie przez skarżącego szkoleń kierowców. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że ustawodawca nie zawarł zamkniętego katalogu dokumentów spełniających przesłankę z § 22 ust. 1 pkt 4, a wskazał w ust. 2 jedynie przykładowe dokumenty, a takim może być faktura VAT. Skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające przeprowadzenie szkolenia dla kierowców, to jest faktury VAT oraz formularz pt. "Ocena kwalifikacji kierowcy". Nie ma znaczenia, że sformułowania zawarte w przedstawionym dokumencie nie odpowiadają tym, określonym w załączniku nr 8 do rozporządzenia. Pojęcie "doskonalenie techniki jazdy", nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, a zatem znaczenie winien mieć rzeczywisty zakres szkolenia, a nie to jak zostały nazwane jego elementy. Przy rozumieniu tego pojęcia należy stosować interpretację celowościową i rozszerzającą, która zapewni poszanowanie zasady praworządności, w myśl art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. Słowa "szkolenie" i "doskonalenie" są bliskoznaczne i oznaczają "zdobywanie coraz większych umiejętności w jakiejś dziedzinie", więc użycie w opisie faktury VAT słowa "szkolenie" zamiast "doskonalenie techniki jazdy" nie dyskwalifikuje tego dokumentu, jako dowodu w sprawie. Również tytuł formularza "Ocena kwalifikacji kierowcy" nie może być podstawą uznania, że skarżący nie przeprowadził szkoleń. Obowiązek wykazania prowadzenia zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy dotyczy prowadzenia którychkolwiek szkoleń. Sąd I instancji nie ustosunkował się do przedstawionych faktur VAT oraz załączonej do skargi opinii sporządzonej przez dr D.T., a kwestionując wykonanie przez skarżącego szkoleń, skoncentrował się wyłącznie na zleceniu wystawionym przez Spółkę I. oraz formularzu "Ocena kwalifikacji kierowcy", podczas gdy winien był rozpatrzyć cały materiał dowodowy i uzasadnić, dlaczego pewnym dokumentom odmawia wiarygodności. Przedmiot działalności Spółki I. nie ma znaczenia dla kwestii, czy skarżący mógł szkolić kierowców, czy tylko mógł oceniać ich umiejętności praktyczne. Fakt szkolenia kierowców został potwierdzony w fakturach VAT i oświadczeniu Prezesa Zarządu. Zlecenie wykonania tej usługi wprawdzie obejmowało tylko ocenę kwalifikacji kierowców, ale faktycznie skarżący wykonał je w szerszym zakresie. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, dotyczący obowiązku nałożonego na Sąd dokonania wszechstronnej analizy stanu sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia do całego materiału dowodowego i twierdzeń skarżącego. Minister Infrastruktury nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy zmieniającej, z dniem 3 stycznia 2007 r. do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w dziale IV po rozdziale 2a) dodano nowy rozdział 2b), w którym zamieszczono m.in. art. 115j ust. 2 treści następującej: "Instruktorem techniki jazdy może być osoba, która: 1) ma co najmniej wykształcenie średnie; 2) posiada uprawnienia instruktora, o których mowa w art. 106 ust. 1, w zakresie pojazdu objętego szkoleniem; 3) zdała egzamin z wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych przed komisją egzaminacyjną powołaną przez wojewodę; 4) została wpisana do ewidencji instruktorów techniki jazdy prowadzonej przez wojewodę. Jednocześnie od tych wymogów jako zasady wprowadzono – w art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej – wyjątek przez uznanie, że instruktorzy prowadzący w dniu 3 stycznia 2007 r. zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy spełniają wymagania określone w art. 115j ust. 2 Prawo o ruchu drogowym. Ubiegając się o wpisanie do ewidencji instruktorów techniki jazdy w drodze tego wyjątku obowiązani są oni dostarczyć m.in. dokumenty poświadczające prowadzenie zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy, stosownie do § 22 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z jego § 22 ust. 2 są nimi w szczególności: 1) dokument poświadczający ukończenie szkolenia dla instruktorów techniki jazdy albo instruktorów doskonalenia techniki jazdy, lub 2) zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie doskonalenia techniki jazdy osobiście wraz z dodatkowymi dokumentami potwierdzającymi fakt przeprowadzenia takich szkoleń lub 3) dokumenty poświadczające zatrudnienie bądź poświadczające, że ta osoba prowadziła zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy u przedsiębiorcy prowadzącego w ramach swojej działalności takie zajęcia. Chodzi więc o udokumentowanie posiadania praktycznych kwalifikacji uzyskanych w wyniku prowadzenia zajęć w miejscu wyposażonym w infrastrukturę dla obiektu szkoleniowego ośrodka doskonalenia techniki jazdy, odpowiadających umiejętnościom wymaganym na egzaminie dla kandydatów na instruktorów techniki jazdy, o których mowa w zał. Nr 1 i 8 do rozporządzenia. Tego rodzaju kwalifikacje można potwierdzać również innymi dokumentacji niż określonymi w § 22 ust. 2 rozporządzenia. Oddalając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zasadnie przyjął, że skarżący nie udowodnił prowadzenia szkolenia w zakresie doskonalenia techniki jazdy w ramach działalności gospodarczej przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Spółka I. wykazała, że przedmiotem jej działalności była m.in. rekrutacja i udostępnienie pracowników, w ramach której pośredniczyła w zatrudnianiu polskich kierowców przez zagranicznego przedsiębiorcę. W zamówieniu z dnia 22 sierpnia 2005 r. zleciła ona skarżącemu przeprowadzenie w dniu 25 sierpnia 2005 r. egzaminów praktycznych dla kierowców będących jej klientami (po 100 zł od osoby) i sporządzenie oceny kwalifikacji kierowcy na załączonym druku. Za wykonanie tego i następnego zlecenia skarżący wystawił dwie faktury VAT z dnia [...] sierpnia i [...] października 2005 r. na kwotę 3.400 zł za dokonanie oceny kwalifikacji 34 kierowców. W oświadczeniu z dnia 27 stycznia 2009 r. Prezes tej spółki wyjaśnił, że w 2005 r. skarżący osobiście przeprowadził "ocenę kwalifikacji zawodowych oraz szkolenie i egzaminowanie kierowców (...), w trakcie szkolenia sporządzone zostały tzw. karty kwalifikacyjne obejmujące zakres przedmiotowy szkolenia" przekazane podmiotowi zagranicznemu, na rzecz którego była prowadzona rekrutacja kierowców. Oświadczenie to nie ma charakteru dokumentu w świetle § 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia i jest w dodatku sprzeczne z treścią wspominanego zamówienia Spółki I. oraz drukiem "Oceny kwalifikacji kierowcy" zawierającym po jego wypełnieniu wyniki tej oceny. Chodzi o końcowy fragment tekstu na s. 1 treści następującej: "Ocena kwalifikacji musi być na dystansie minimum 40 km lub trwać nie krócej niż 90 minut. W przypadku uzyskania przez kierowcę oceny "wymaga szkolenia" szkolenie takie powinno być zapewnione. Gdy kierowca otrzyma ocenę "słaby" manager powinien rozważyć odsunięcie osoby od pełnienia obowiązków kierowcy do czasu, gdy ten odpowiednio podwyższy swoje kwalifikacje". Z tego fragmentu, zamówienia i faktury VAT bezspornie wynika, że skarżący nie szkolił kierowców w zakresie doskonalenia techniki jazdy, a jedynie oceniał ich kwalifikacje na potrzeby zagranicznego przedsiębiorcy. Nie mógł zresztą prowadzić takiego szkolenia z innej jeszcze podstawowej przyczyny – Spółka I. nie była przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie doskonalenia techniki jazdy i nie miała infrastruktury technicznej objętej wymogami zał. Nr 1 do rozporządzenia. Przy stosowaniu wyjątków od zasady nie można dokonywać rozszerzającej wykładni przepisów, w których zostały one unormowane. Z tego powodu nie jest dopuszczalne proponowane przez skarżącego utożsamianie pojęcia "szkolenia" z "doskonaleniem" techniki jazdy używanym w omówionych przepisach, czego nie uwzględniono w załączonej do skargi opinii z dnia 19 marca 2009 r. W zaistniałej sytuacji nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię § 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia ani do naruszenia art. 141 ust. 4 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ właściwie oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.