II SA/Bd 707/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 roku sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 pkt 1, 3, 4, 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. UZASADNIENIE II SA/Bd 707/19 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na Uchwałę Nr XLI/362/2014 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 24 kwietnia 2014 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Więcborku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono: istotne naruszenie art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29.11.2005r o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji, skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Na rozprawie rozszerzono zarzuty, kwestionując zapis § 1 i § 3 ust. 2 w całości. Na podstawie art. 147§ 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do Uchwały, w części § 1 i § 3 ust. 2. Zaskarżoną Uchwałą, Rada Miejskiej w Więcborku uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko Pomorskiego. W ocenie skarżącego, uchwała zawiera błędy legislacyjne wynikające z przekroczenia kompetencji danych Radzie mocą art. 9 a ust 15 ustawy O przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z brzmieniem wzmiankowanej normy prawnej, rada gminy posiada delegację ustawową do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W §1 wskazano, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów działających na terenie Gminy na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w § 3 ust. 2 pkt 1, jako przesłankę odwołania członka zespołu wskazuje się zmianę miejsca zatrudnienia, w punkcie 2- wniosek członka Zespołu, w punkcie 3 – naruszenie zasady poufności, w punkcie 4- niewywiązywanie się z obowiązków a w ust 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, jako przesłankę odwołania członka zespołu podaje się skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, w punkcie 5 - z własnej inicjatywy w punkcie 6 - na wniosek Przewodniczącego Zespołu. Uregulowania te wykraczają poza upoważnienie do określania trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa bowiem nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za jakiekolwiek przestępstwo oraz wskazywania przyczyn odwołania. Ustawodawca nie upoważnił rady do określania wymagań wobec członków zespołu, jakie powinni spełnić aby wchodzić w jego skład co oznacza, że nie można określać niekaralności jako przymiotu warunkującego uczestnictwo w zespole interdyscyplinarnym (por. wyrok WSA Gliwicach z dnia 21.06.2018 w sprawie IV SA/GI 164/18, WSA w Gorzowie Wlkp. dnia 10.10.2018 w sprawie II SA/Go 515/18). W odniesieniu do § 1 prokurator uznał za niedopuszczalne wskazywanie podmiotów wchodzących w skład Zespołu i powtórzenie ustawowe. Rada nie ma też kompetencji do tworzenia metarialnoprawnych przesłanek warunkujących uczestnictwo poszczególnych osób w zespole interdyscyplinarnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi przed jej rozszerzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2018 r., poz. 1302, określanej dalej jako "P.p.s.a".), zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Nr XLI/362/2014 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 24 kwietnia 2014 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Więcborku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., w skrócie "u.p.p.r." lub "ustawa") i stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust.1). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Na mocy art. 9a ust. 15 ustawy, stanowiącego podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę i możliwości do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wskazanie z jednej strony na rygoryzm formalnoprawny i legislacyjny a z drugiej , na możliwość eliminowania tylko aktów dotkniętych wadą istotnego naruszenia prawa wymaga rozważnego podejścia do analizy ocenianych norm. W §1 zapisano, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów działających na terenie Gminy. Istotą uchwały będącej aktem prawa miejscowego jest jej terytorialny zasięg. Uchwała dotyczy funkcjonowania Zespołu interdyscyplinarnego a więc organu kolegialnego, składającego się z przedstawicieli podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3 ustawy. Powielenie tego zapisu w ocenie Sądu nie stanowi kwalifikowanej postaci naruszenia prawa a tylko takie może skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Przyjmując jako powód stwierdzenia nieważności powtórzenie zapisu ustawowego, zwraca się uwagę na możliwe ryzyko wypaczenia treści aktu wyższego rzędu. Ani skarżący nie wskazał na niedopuszczalną modyfikację intencji ustawodawcy, ani nie wyjaśnił w jakim zakresie akt ten stał się nieczytelny. Sąd natomiast nie dostrzega naruszenia prawa w tym zakresie. W ramach delegacji ustawowej rada nie tylko określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu ale też szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jeśli uchwała jako akt o zasięgu terytorialnym, dotyczący organu kolegialnego wskazuje, że zespół tworzą przedstawiciele podmiotów działających na terenie Gminy, wymienionych ustawowo, nie stanowi to naruszenia prawa, zwłaszcza istotnego. Godzi się przy tym zauważyć, że kwestionując zapisy aktu miejscowego, powinna temu towarzyszyć refleksja nad wyważeniem racji między formalistycznym podejściem do ocenianego aktu i skutkiem takiego działania. Stwierdzenie nieważności aktu wywołuje bowiem skutek ex tunc. W przypadku kwestionowania aktu uchwalonego wiele lat temu, działając w obronie zasady praworządności konieczna jest racjonalna ocena wyrażająca się w stosowaniu zasady proporcjonalności, widziana z perspektywy realizacji wartości aksjologicznych związanych z rolą i funkcjonowaniem instytucji powołanej aktem prawa miejscowego. W § 3 ust. 2 pkt 1, 3 4 i 5 załącznika do uchwały, Rada wskazała przesłanki odwołania członka zespołu przed upływem kadencji - w punkcie 1- zmianę miejsca zatrudnienia, w punkcie 3 – naruszenie zasady poufności, w punkcie 4 - niewywiązywanie się z obowiązków. Takiego upoważnienia rada nie posiadała, zatem zasadne jest stwierdzenie nieważności tych zapisów. Jedną z wymienionych przesłanek, uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji jest też skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego- pkt 5. W ocenie Sądu, wprowadzone przesłanki odwołania członka zespołu wykraczają poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił wprost Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, choć pozwala na określenie warunków jego funkcjonowania, co może przekładać się na pewne elementy o charakterze podmiotowym. W ramach określenia warunków funkcjonowania zespołu, rada może określić standardy działania ale nie ma postaw do bezpośredniego wskazania przyczyn odwołania. Co do samego odwołania, w świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Wobec powyższego stwierdzić należało, że uregulowania zawarte w § 3 ust. 2 pkt 1,3,4, 5 załącznika do uchwały nie mieszczą się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu, w § 3 ust. 2 pkt 2,6,7 nie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż zapisy o odwołaniu na wniosek wymienionych podmiotów noszą cechy formalnego elementu mieszczącego się w pojęciu trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku w odniesieniu do wymienionych zapisów a w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.