II OSK 2177/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1636/17 w sprawie ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych kopii wniosków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1636/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych kopii wniosków. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. T. wystąpiła do Urzędu Miasta [...] o wydanie uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt spraw administracyjnych w postaci kopii wniosków złożonych przez R. P. o wydanie zaświadczeń co do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działek nr [...] i [...], bowiem są jej potrzebne do spraw jakie toczy przed Sądem Rejonowym w [...]. Wydane w następstwie załatwienia tych wniosków zaświadczenia umożliwić miały wnioskującemu o nie R. P. budowę budynku na w/w działkach, na których jest posadowiony budynek mieszkalny stanowiący współwłasność skarżącej. . Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił wydania Skarżącej uwierzytelnionych kopii wniosków z akt spraw [...] oraz [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż skarżąca nie jest i nie była stroną wymienionych postępowań administracyjnych. Zażalenie na postanowienie w terminie prawem przewidzianym wniosła K. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] we wskazanym na wstępie postanowieniu uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając zajęte przez ten organ stanowisko. Następnie zaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę Skarżącej na wymienione postanowienie SKO. Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie Skarżącej możności bronienia swych praw związanych ze współwłasnością budynku położonego na działce nr [...] w [...], art. 195 i nast. Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że współwłaścicielem nieruchomości nie ma interesu prawnego w byciu stroną w postępowaniu administracyjnym; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez pominięcie prawomocnych orzeczeń sądowych eliminujących z obiegu prawnego nieruchomości oznaczone jako działki ew. [...] i [...] położone w [...] obręb [...], mających prejudycjalne znaczenie dla postępowań administracyjnych w zakresie dysponowania tymi nieruchomościami. W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 195 i nast. Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 K.p.a. Wskazywany przez Skarżącą kasacyjnie jako naruszony art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy tego wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2416/17). O pozbawieniu strony możności obrony swych praw można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 2934/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Skarżąca kasacyjnie nie została pozbawiona możności obrony swych praw. W rozpoznawanej sprawie wskutek wniesienia skargi na wymienione postanowienie SKO, Sąd I instancji rozpoznawał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Sąd skorzystał przy tym z przewidzianej w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przepis ten stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z regulacji tej wynika zatem, iż rozpoznanie w postępowaniu uproszczonym skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie nie jest uzależnione od woli, w tym zgody strony. Co za tym idzie każdy kierujący do sądu administracyjnego skargę na tego rodzaju orzeczenie musi liczyć się, iż zostanie ona rozpoznana w tym trybie, to jest bez przeprowadzenia rozprawy. Nie sposób zatem czynić Sądowi I instancji zarzutu z tego powodu, że ten skorzystał z przewidzianej przepisami prawa możliwości rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. Nie stanowi to o pozbawieniu Skarżącej kasacyjnie możności obrony swych praw. Skarżąca kasacyjnie przywołuje ponadto w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć dotyczących kwestii podziału działek o nr ew. [...] i [...]. Zauważyć jednakże należy, iż Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na te okoliczności w skardze na postanowienie organu odwoławczego. Również z tego powodu nie sposób uznać, aby Skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możności obrony swych praw poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do okoliczności, których w skardze w ogóle nie podniesiono. Podsumowując stwierdzić należy, iż żadna z okoliczności podnoszonych w skardze kasacyjnej nie świadczy o nieważności postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., to jest ze względu na pozbawienie strony możliwości ochrony swych praw. Okoliczności tego rodzaju, jak też innych okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także z urzędu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 195 i nast. Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 28 K.p.a. wskazać należy, iż prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organów, że nie jest ona stroną postępowań, w których złożono wnioski, objęte jej żądaniem wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów. O zasadności wydania Skarżącej kopii z akt wymienionych wyżej postępowań nie przesądza sam fakt uchylenia przez NSA w wyrokach z dnia 10 marca 2016 r., (sygn. 1594/14 oraz I OSK 2163/14) decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki 64/1 oraz 64/2 oraz postanowienia pozytywnie opiniującego podział tych działek. Nie przesądzając o powołanych przez Skarżącą kasacyjnie okolicznościach dotyczących podziału wymienionych wyżej działek, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w niniejszym postępowaniu Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że przysługiwał jej status strony w postępowaniach, z których chciała uzyskać odpisy dokumentów. Stąd też niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z przepisami Kodeksu cywilnego. Zauważyć bowiem trzeba, że K. T. domagała się wydania jej uwierzytelnionych kopii złożonych przez inną osobę wniosków o wydanie zaświadczeń co do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących nieruchomości, co do których zdaniem skarżącej kasacyjnie posiada ona tytuł prawny wynikający ze współwłasności. Zasadniczą kwestą dla oceny zasadności odmowy wydania jej żądanych uwierzytelnionych odpisów akt sprawy była zatem ocena, czy przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniach dotyczących wydania zaświadczeń. Zgodnie bowiem z art. 72 § 2 K.p.a. prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje wyłącznie stronie. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia regulują przepisy art. 217-220 K.p.a. Jest to postępowanie szczególne w stosunku do zwykłego postępowania administracyjnego i nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z treści art. 217 § 1 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w powiązaniu z okolicznością, iż zaskarżalna jest jedynie odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści, a nie jego wydanie (art. 219 K.p.a.) wynika, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jego uczestnikiem jest wyłącznie podmiot domagający się wydania zaświadczenia. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które jest czynnością będącą aktem wiedzy organu o określonych faktach, albo wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak z powyższego wynika, samo zaświadczenie nie jest jakimkolwiek orzeczeniem, a ewentualne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia godzić może wyłącznie w interesy osoby o jego wydanie wnioskującej. Co za tym idzie nie sposób przyjąć by osobom innym niż podmiot domagający się wydania zaświadczenia, służyły - odnośnie akt postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia - uprawnienia przewidziane w art. 73 § 2 K.p.a., które ustawodawca jednoznacznie odnosi jedynie do strony postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż musi to być strona nie jakiegokolwiek postępowania dotyczącego tych samych nieruchomości, których dotyczyły wnioski o wydanie zaświadczenia, a wyłącznie tego postępowania, z którego akt domaga się wydania uwierzytelnionych odpisów, a więc w kontrolowanej sprawie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Co za tym idzie be znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej pozostawała argumentacja i zgłoszone na jej poparcie dowody (wskazane w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r.), iż działka nr [...] pozostaje we współwłasności Skarżącej kasacyjnie. Trafnie dostrzegł ponadto Sąd I instancji, że nie ma żadnych przeszkód, aby w toczących się sprawach cywilnych, których stroną jest Skarżąca kasacyjnie, sądy powszechne zwróciły się do organów administracji o udzielenie akt postępowania administracyjnego w celu przeprowadzenia z nich dowodu. W takiej sytuacji możliwe byłoby przeprowadzenie dowodu w postępowaniu przed sądem powszechnym również z tych dokumentów, do których wglądu domagała się Skarżąca kasacyjnie (tj. z wniosków o wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działek nr [...] i[...]). Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, iż przepis ten ustanawia jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia stanowiąc, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś, by sprawa wydania K. T. żądanych odpisów dokumentów była już uprzednio rozstrzygnięta jakimkolwiek innym ostatecznym orzeczeniem. Nie stanowi zaś rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej udostępnienia Skarżącej kasacyjnie odpisów wniosków R. P. o wydanie zaświadczeń co do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących określonych działek wydanie uprzednio wskazywanych przez autora skargi kasacyjnej decyzji dotyczących podziału działek. Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.