II SA/Po 631/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Pismem z dnia 9 czerwca 2009r. S. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w D., przy ul J., na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...]2009r. Burmistrz Miasta i Gminy B. wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb D., w miejscowości D., przy ul J.. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. S., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] 2009r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dnia [...] 2010r. Burmistrz Miasta i Gminy B. wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb D., w miejscowości D., przy ul J.. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. S., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.u, decyzją z dnia 28 lipca 2010r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] 2010r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm, zwana dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej k.p.a.) Burmistrz Miasta i Gminy B. wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, na działce o nr ewidencyjnym [...] , obręb D., w miejscowości D., przy ul J.. W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego stwierdzono, że wszystkie warunki, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, zaś planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. S., zamieszkała w D., przy ul J. , zarzucając organowi I instancji brak rzetelności, zawarcie w uzasadnieniu decyzji sprzeczności, niewłaściwe określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, nieprawidłowości dokonane w analizie funkcji i cech zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia 12 maja 2011r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja organu I instancji nadal nie określa dokładnie parametrów nowej zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie może wskazywać parametrów technicznych planowanego zamierzenia budowlanego, w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, iż organ I instancji nie dokonał ponownych ustaleń z Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. K., wskazując że jego prawo własności działki nr [...] zostało naruszone, poprzez niewydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, iż chciał wybudować dom swemu synowi, tymczasem permanentne uchylanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzji wydawanych przez organ I instancji, uniemożliwiają mu to skutecznie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Organ II instancji kwestionując dokonany w przedmiotowej sprawie, przez Burmistrza Miasta i Gminy B., sposób określenia parametrów nowej zabudowy, nie wskazał o które konkretnie parametry chodzi, w szczególności czy o wszystkie nieokreślone w sposób sztywny, czy też tylko o niektóre z tych parametrów. Pomimo że treść zaskarżonej decyzji zdaje się wskazywać na pierwszą z ww. możliwości, zaskarżona decyzja jest w tym zakresie nieprecyzyjna i nieczytelna, co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. Niedookreślenie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji, zawsze rodzi obawę, iż organ I instancji nie będzie świadom, których naruszeń prawa ma się wystrzegać rozpoznając ponownie sprawę. Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Nie można zgodzić się w szczególności z generalnym stwierdzeniem Kolegium, jakoby "decyzja o warunkach zabudowy nie mogła określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia budowlanego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus, czy minus, (...) albowiem stanie się niemożliwe ustalenie, na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Dla Sądu oczywistym jest, iż w zakresie niektórych parametrów możliwe jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy, wartości granicznych, których inwestorowi przekroczyć nie można. Gdyby – tak jak oczekuje togo Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wszystkie parametry w przedmiotowej decyzji musiały być ustalone ściśle, inwestor byłby praktycznie skazany na jeden typ projektu budowlanego, spełniającego parametry wskazane w decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji wydanej na podstawie art. 61 stawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), dla zamierzenia polegającego na budowie domu jednorodzinnego, nie chodzi o doprowadzenie do sytuacji by na danym terenie pobudowane zostały takie same budynki, tylko o zapewnienie zachowania ładu urbanistycznego na tym terenie. Analiza przepisu art. 61 u.p.z.p. i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie pozwala na stwierdzenie, iż w każdej sytuacji parametry gabarytów planowanej inwestycji, takie jak powierzchnia terenu biologicznie czynnego, szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu, wysokość ogrodzenia muszą być określone ściśle, choć teoretycznie nie można wykluczyć, iż w pewnych szczególnych warunkach sytuacja taka może się zdarzyć. Jedynie wskazany w § 7 cyt. rozporządzenia parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być określony ściśle, co wynika wprost z treści tego przepisu. Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażone w wyroku z dnia 17 maja 2011r. (sygn. akt II SA/Po 71/11, LEX 798207), iż Określenie wielkości dotyczących szerokości elewacji frontowej i konkretnych, ściśle określonych wielkości determinujących geometrię dachu w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jak też w przypadkach uzasadnionych potrzebami ochrony ładu przestrzennego, może przybrać postać określenia konkretnych, precyzyjnie wskazanych wielkości fizycznych, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości, lecz musi to każdorazowo znajdować uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 4 czerwca 2009r. (II SA/Kr 563/09, LEX 563720), iż Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o funkcji i granicznych (maksymalnych) wielkościach dotyczących planowanej inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej itd.). Inwestor i projektant nie muszą planować inwestycji w maksymalnych granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy, nie mogą tylko ich przekraczać. Stwierdzając powyższe, sąd zważył, iż w zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy materialne: art. 61 u.p.z.p oraz §5, §6, §8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenia te miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezrozumiałe jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odnośnie rzekomego braku uzgodnień organu I instancji z Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż w zakresie ochrony melioracji wodnych, Burmistrz Miasta i Gminy B., zwrócił się pismem z dnia 12 października 2010r. do właściwego organu – Marszałka Województwa Wielkopolskiego – z prośbą o uzgodnienie przedsięwzięcia planowanego przez inwestora – S. K. Wobec braku odpowiedzi ze strony Marszałka Województwa Wielkopolskiego, miał zastosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zgodnie z którym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Powyższe naruszenie przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. również miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu jedyna wątpliwość jaką może wyłaniać się z decyzji organu I instancji jest określenie parametru wysokości krawędzi elewacji frontowej, attyk, spodu gzymsów lub okapów głównego dachu, który określono w przedziale 3,5-5,0 m, gdy tymczasem – jak wskazano już powyżej, § 7 cyt. rozporządzenia wymaga precyzyjnego wskazania tej wartości. Sąd zważył jednak, iż konieczny do wyjaśnienia co do tej okoliczności zakres sprawy, nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, nie zachodzi zatem z tego powodu podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Jeżeli nawet materiał dowodowy okazałby się niewystarczający, to stosowne wyjaśnienie kwestii dotyczącej jednego tylko parametru zabudowy, może być przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego, na podstawie art. 136 k.p.a., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. W tym kontekście zupełnie niezasadne jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte na str. 6 zaskarżonej decyzji, iż: naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny, powoduje że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W tym kontekście wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej stanowiło istotne naruszenie procedury – art. 138 § 2 k.p.a. które w sposób oczywisty miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż inwestor złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy pismem z dnia 9 czerwca 2009r. Mimo upływu ponad dwóch lat organom nie udało się skutecznie tego wniosku rozpoznać, podważając tym samym zaufanie obywatela do kompetencji i sprawności organów administracji publicznej. W szczególności poza przytoczoną już w zaskarżonej decyzji treścią art. 7 k.p.a. należy zwrócić uwagę na przepis art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i art. 12. § 1 k.p.a. jaki wskazuje, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reasumując, w szczególności organ odwoławczy winien dołożyć wszelkich starań by możliwie szybko, przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, został zgodnie z obowiązującymi przepisami załatwiony. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przeprowadzając ponowne postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. winno raz jeszcze rozpoznać odwołanie M. S., uwzględniając uwagi Sądu zawarte powyżej w niniejszym uzasadnieniu. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.