IV SAB/Wr 33/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w załatwieniu wniosku skarżącej, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę. UZASADNIENIE W dniu 2 kwietnia 2021 r. W. R. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna M.R. na okres 2021/2022. Wnioskodawczyni załączyła oświadczenie, w którym wskazała, że ojciec dzieci zamieszkuje i pracuje na terenie N. Wniosek wpłynął do Wojewody D. w dniu 22 kwietnia 2021 r. Wojewoda D. przy piśmie z dnia 13 maja 2021 r. odesłał wniosek do MOPS i zobowiązał MOPS do wezwania strony do uzupełnienia wniosku, ponieważ wniosek jest niekompletny. MOPS w dniu 25 maja 2021 r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku i przedłożenia zaświadczenia o ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego, mającym zastosowanie do osoby uprawnionej (druk A1). Uzupełniony przez stronę wniosek wpłynął do Wojewody D. w dniu 14 czerwca 2021 r. W dniu 13 sierpnia 2021 r. wpłynęło do MOPS ponaglenie strony z dnia 11 sierpnia 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022. Strona wskazała, że dostarczyła do MOPS – u druk A1 w celu uzupełnienia wniosku z dnia 2 kwietnia 2021 r. i wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy. W dniu 13 grudnia 2021 r. Wojewoda D. wydał informację o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na syna M. R. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. Skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 wpłynęła do Wojewody D. w dniu 13 grudnia 2021 r.. Strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i § 2 k.p.a i wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwotę 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że wielokrotnie telefonicznie i osobiście próbowała dowiedzieć się w Urzędzie Wojewódzkim o terminie i sposobie załatwienia sprawy. Organ, pomimo przedstawienia całej dokumentacji, wydał w dniu 13 maja 2021 r. pismo, którym bezzasadnie zwrócił wniosek skarżącej, wskazując że załączona do wniosku dokumentacja jest niekompletna. Organ nie określił konkretnie, jakiej dokumentacji brakowało i w jaki sposób wniosek powinien być uzupełniony. Z uwagi na brak odpowiedzi organu i przedłużające się rozpoznanie wniosku, skarżąca w dniu 11 sierpnia 2021 r. złożyła ponaglenie. Skarżąca zmuszona była z powodu opieszałości organu ponieść dodatkowe koszty, chociażby związane z uzyskaniem pomocy prawnej w kancelarii prawnej. Ponadto skarżąca straciła dużo czasu i narażona była na dodatkowy stres w związku z powstałą sytuacją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że wbrew stanowisku strony dokumenty przekazane organowi nie były kompletne. Do strony skierowano odrębne pismo, w którym wskazano, jakie dokumenty winny być dołączone do wniosku (druk A1). Fakt uzupełnienia wniosku przez skarżącą wskazuje, że wniosek nie był kompletny. Ponadto do dnia 30 czerwca 2021 r. do organu wpłynęło prawie 15.000 nowych wniosków, w tym 11.000 wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022. Wnioski są załatwiane według daty wpływu do organu. Do dnia 30 czerwca wydano niemal 14.000 rozstrzygnięć, w tym ponad 3.000 dotyczących świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2019/2021 oraz ponad 3.000 w zakresie świadczeń rodzinnych. Do dnia 30 września 2021 r. organ wydał ponad 18.000 rozstrzygnięć, natomiast do końca 2021 r. odpowiednio 25.000. Mimo zwiększenia w bieżącym roku obsady kadrowej o 40% (20 osób), to występujące na przełomie marca i kwietnia bieżącego roku apogeum pandemii Covid – 19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Analogiczna sytuacja ma także miejsce aktualnie. Opóźnienie nie ma więc charakteru rażącego naruszenia prawa. Poza tym konieczność ingerencji ustawodawcy wskazuje na problem systemowy, niemożliwi do usunięcia przez same organy w ramach posiadanych kompetencji i środków finansowych. Bezzasadny jest też wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 Kodeksy cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Ponadto skarżącej zostały wypłacone wszystkie należne świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pierwszą czynnością (oprócz oczywiście analizy materiału dowodowego sprawy) wykonaną w sprawie przez organ był zwrot wniosku do MOPS z uwagi na niekompletność wniosku przy piśmie z dnia 13 maja 2021 r. Wbrew stanowisku strony, wniosek był niekompletny, ponieważ strona nie załączyła zaświadczenia o ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego mającym zastosowanie do osoby uprawnionej (druk A1). W konsekwencji, MOPS wezwał stronę do przedłożenia powyższego zaświadczenia na druku A1, dokładnie wskazując, jaki dokument winna przedłożyć strona. Po uzupełnieniu wniosku przez stronę, prawidłowy wniosek wpłynął do Wojewody w dniu 14 czerwca 2021 r. Kolejną czynnością organu było wydanie informacji w dniu 13 grudnia 2021 r. o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na syna w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. Wydanie informacji nastąpiło już po otrzymaniu ponaglenia strony z dnia 11 sierpnia 2021 r., które wpłynęło do MOPS - u w dniu 13 sierpnia 2021 r. Natomiast skarga do WSA z dnia 6 grudnia 2021 r. wpłynęła do organu w dniu 13 grudnia 2021 r., a więc w dniu wydania żądanej przez stronę informacji. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął do organu w dniu 14 czerwca 2021 r., to strona oczekiwała 6 miesięcy na załatwienie sprawy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wydaje informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego po tak długim czasie, po upływie 6 miesięcy od wpływu kompletnego wniosku. Informacja została wydana dopiero po interwencji strony i złożeniu ponaglenia w sprawie. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres 6 miesięcy i dopiero po tym odległym terminie wydaje wnioskowaną informację. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i okoliczności sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ dysponując dostarczonym przez stronę materiałem dowodowym, przez okres 6 miesięcy nie podjął żadnej czynności i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy. Jednakże mając na uwadze czas trwania postępowania oraz obiektywne problemy kadrowe organu związane z sytuacją epidemiologiczną w kraju i na świecie Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie informację, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze, na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, strona powołała się na poniesienie dodatkowych kosztów, stratę czasu i stres. Zasadnie organ wskazał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Warto też zauważyć, że strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2021/2022, Stosownie do wydanej przez organ informacji, świadczenie wychowawcze zostało stronie przyznane od 1 czerwca 2021 r., a świadczenie wychowawcze na okres 2019/2021 zostało przyznane do 31 maja 2021 r., a więc zachowana jest ciągłość przyznanego świadczenia. Opóźnienie w załatwieniu sprawy nie spowodowało więc utraty należnego stronie świadczenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest też konieczne dyscyplinowanie organu, ponieważ stosowna informacja została wydana. Sąd uznał również, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać za bezpodstawne żądanie przyznania skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej. Skargę w tym zakresie Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku.