I OSK 1713/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA : Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA: Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1535/04 w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2004 r., w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] października 1999 r. do Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek T. K. i E. K.-W.. Z treści wniosku, w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, wynikało, iż wnioskodawczynie domagały się zwrotu byłych parcel katastralnych 1. kat. [...] o pow. [...] ha, 1. kat. [...] o pow. [...] ha, 1. kat. [...] o pow. [...] ha, 1. kat. [...] o pow. [...] ha, 1. kat. [...] o pow. [...]ha oraz 1. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. F.. W dniu [...] września 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję, w której orzekł o odmowie zwrotu części wymienionych we wniosku działek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] w Krakowie, z dnia [...] listopada 1974 r. byłe parcele katastralne: 1. kat. [...]. kat. [...]. kat. [...]. kat. [...]. kat. [...]i 1. kat. [...] b. gm. kat. F., stanowiące współwłasność M. K. w 2/3 części, E. K.-W. w 1/6 części oraz T. K. w 1/6 części zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy Wojewódzkiego Centrum Sprzedaży i Obsługi Samochodów Osobowych "[...]". Na podstawie natomiast prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Krakowa-[...] Wydział I Cywilny z dnia [...] marca 1987 r. sygn. akt [...], spadek po M. K. nabyły po połowie na podstawie ustawy T. K. oraz E. K.-W.. Jak wynika z wykazu zmian gruntowych 1. ks. rób. [...] z dnia [...] lutego 1995 r., wywłaszczone parcele weszły w skład działki nr [...], położonej w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej [...] - miasta Kraków. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], m. Kraków nabyło z mocy prawa w dniu [...] grudnia 1990 r., Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w Krakowie, które z dniem [...] grudnia 1993 r. zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą "[...]". Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] września 1997 r. Aktualnie działka ewidencyjna nr [...], objęta KW [...] o powierzchni [...] ha, położona w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "[...]." Z tych względów organ pierwszej instancji stwierdził, że istnieje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postaci istniejącego na niej prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz osoby trzeciej, tj. Spółki "[...]." i ujawnionego w księdze wieczystej przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od powyższej decyzji E. K.-W. i T. K. podniosły, iż w związku z wywłaszczeniem poniosły duże straty moralne i finansowe. Dlatego też domagają się przy braku możliwości zwrotu działek aby im wypłacono należyte dopłaty do odszkodowań. Wojewoda Małopolski, na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające nie ustalił w sposób jednoznaczny żądania strony. W szczególności nie wyjaśnił czy żądanie wniosku dotyczy zwrotu nieruchomości, czy też odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ pierwszej instancji sam w istocie orzekł o charakterze wniosku strony, czym przekroczył swoje uprawnienia. Bowiem sprecyzowanie żądania wniosku należy do strony, a nie do organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po sprecyzowaniu wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego będzie można dokonać właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, "[...]." wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego podnosząc, iż nie uwzględnia ona faktu, że T. K. działając imieniem własnym oraz E. K.-W., zadysponowała żądaniem wniosku konkretyzując je, w sposób wskazujący na żądanie zwrotu nieruchomości. Zatem organ pierwszej instancji orzekł zgodnie z wnioskiem odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. podkreślił, że w przypadku gdy treść żądania wniosku jest niejasna lub niezrozumiała lub budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wezwać stronę do jednoznacznego sprecyzowania żądania w terminie 7 dni, z pouczeniem o skutkach niezachowania terminu (art. 64 § 2 K.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą udzielania informacji (art. 7 K.p.a.) organ powinien był, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, udzielić stronie wskazówek co do złożonego podania, a także zażądać uzupełnienia wniosku, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i czuwać, aby w wyniku nieznajomości prawa nie poniosła ona szkody. O tym jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to kieruje. W razie wątpliwości organ administracyjny, mając na względzie postanowienia art. 7-9 K.p.a., powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie stanowiska. W rozpoznawanej sprawie zasady te nie były przestrzegane, organ administracji publicznej zakwalifikował wniosek strony jako żądanie zwrotu nieruchomości nie mając ku temu żadnych podstaw. We wniosku z dnia [...] października 1999 r. inicjującym postępowanie, skarżące wniosły o wypłacenie im "należnych dopłat do odszkodowania", które zostały im przyznane za wywłaszczenie działki, "... oczywiście po dokonaniu odpowiedniego przeliczenia wartości nieruchomości i ich rewaloryzacji". Pismo to zostało potraktowane przez organ pierwszej instancji jako wniosek o zwrot wywłaszczonych działek. Taka kwalifikacja wniosku była sprzeczna z jego treścią. Strony wnioskowały jedynie o "dopłatę do odszkodowań", a nie o zwrot wywłaszczonych parcel gruntowych. Sprawa dotycząca odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] marca 1975 r. Powyższa decyzja nadal obowiązuje i dopóki pozostaje w obrocie prawnym, kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, co wynika z zasady trwałości decyzji zawartej w przepisie art. 16 K.p.a. W aktach przedmiotowej sprawy, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, znajduje się upoważnienie z dnia [...] grudnia 1999 r. udzielone przez E. K.-W., T. K. do załatwienia wszelkich spraw związanych z "odwłaszczeniem nieruchomości" oraz lapidarna notatka służbowa sporządzona dniu [...] sierpnia 2004 r. przez podinspektora w Urzędzie Miasta Krakowa, w której odnotowano, że T. K. oświadczyła, iż "podtrzymuje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". W aktach sprawy brak jest w ogóle wniosku o zwrot nieruchomości. Sprawa wymaga więc, jak argumentował Sąd, dokładnego zbadania i wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji co jest przedmiotem postępowania, ponieważ bez tego nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Treść rozstrzygnięcia (osnowa decyzji) - co jest oczywiste - musi być zawsze adekwatna do sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania i rozstrzygania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł "[...] S.A." Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym: 1) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 63 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w trakcie postępowania administracyjnego zachodziła konieczność wezwania strony do uzupełnienia wniosku poprzez jednoznaczne sprecyzowanie żądań wniosku, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2004 r. została wydana w sytuacji, w której stanowisko strony co do przedmiotu wniosku było sprecyzowane; 2) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż naruszona została zasada udzielania informacji stronie, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w niniejszym przypadku, wobec wyraźnego stanowiska Wnioskodawczyń, organ administracyjny nie był zobowiązany do udzielania dalszych wyjaśnień i wskazówek. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2004 r. zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i w zgodzie z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść upoważnienia udzielonego Pani T. K. przez Panią E. K.-W., należało dojść do wniosku, że upoważnienie to było sformułowane jednoznacznie, a także udzielone do "załatwienia wszelkich spraw związanych z odwłaszczeniem nieruchomości". W związku z oświadczeniem T. K. o podtrzymaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które odnotowane jest w notatce służbowej podinspektora w urzędzie Miasta Krakowa, brak jest podstaw by kwestionować ustalenia poczynione przez organ administracyjny w przedmiocie żądania strony. Żądanie strony zostało zatem jednoznacznie sprecyzowane i w wyniku powyższego wydana została decyzja. Nie było więc konieczności wzywania strony wedle art. 64 § 2 K.p.a. do sprecyzowania żądania. Nieuzasadnione jest także, powoływanie się w niniejszym przypadku, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na art. 9 K.p.a. wyrażający zasadę udzielania informacji, tak by w wyniku nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody, a który to przepis, w opinii Sądu został naruszony w trakcie postępowania administracyjnego. Organ administracyjny ustalił w sposób wystarczający treść żądania strony i w oparciu o poczynione ustalenia wydał decyzję. Wobec tego dalsze informowanie strony o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, sprowadzało by się do niedopuszczalnego instruowania strony co do treści żądań, bądź informowania o treści rozstrzygnięcia w zależności od przedstawionego żądania. Jak wyżej wskazano, w chwili wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z dnia [...] września 2004 r., żądanie strony było ustalone i nie było podstaw do podjęcia dalszych czynności, zwłaszcza iż zgodnie z art. 12 K.p.a. organ jest obowiązany prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki, a w niniejszym przypadku dalsze czynności powodowałyby nadmierną i nieuzasadnioną zwłokę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i to one determinują kierunek działalności badawczej Sądu kasacyjnego. Sąd ten nie może wobec tego z własnej inicjatywy podejmować działań zmierzających do ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia. Ponieważ w niniejszej sprawie brak jest przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy jej rozpoznaniu związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarżący jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał przesłankę określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że wskazane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd nie może naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bo przepisów tych nie stosuje. Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzucająca naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. jest zatem sformułowana w sposób uniemożliwiający Sądowi kasacyjnemu kontrolę wyroku Sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, który przepisów tych nie stosuje, trudno uznać za usprawiedliwiony. Przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie może równocześnie domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Mając wszystko to na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.